先改革還是先立法？

在本輪稅制改革中，“營改增”擴(kuò)圍和房地產(chǎn)稅立法被公認(rèn)為是主要推進(jìn)方向，房地產(chǎn)稅立法又被視作落實稅收法定原則的突破口。不過，有分析人士認(rèn)為，“人們往往將稅制改革的推進(jìn)和立法的完善當(dāng)做兩件事情考慮，而且在政策的抉擇過程當(dāng)中也確實存在著改革和立法誰先推進(jìn)這樣一個選擇的問題。”比如“營改增”擴(kuò)圍和房地產(chǎn)稅立法，在改革和立法的先后順序上就是兩種路徑選擇。

稅收隨意性

因為工作原因，平時與企業(yè)以及國內(nèi)外的稅務(wù)機(jī)關(guān)打交道比較多的北京金杜律師事務(wù)所合伙人董剛對我國當(dāng)前的法治建設(shè)有比較直觀的感受。他說：“我們在實際的工作中也觀察到一些地方上的問題。比如對稅務(wù)政策的理解，因為口徑不同、理解有差異，導(dǎo)致各地的執(zhí)行情況不同。在政策理解上，具體的主管人員有自己共同理解和不同的裁量。另外，出于地方利益的保護(hù)或者為了吸引投資，地方政府在招商引資時會競相給予稅收減免；而企業(yè)在進(jìn)行并購的時候，由于可能造成當(dāng)?shù)刎斦杖肓魇В衷诙愂丈嫌龅阶枇Α?/p>

而關(guān)于稅收爭議的解決，雖然法律有很清晰的規(guī)定，如有異議可以申請行政復(fù)議或者行政訴訟。但是在實踐中，很多企業(yè)出于各種考慮要和稅務(wù)機(jī)關(guān)維護(hù)良好關(guān)系，一般不會考慮行政復(fù)議、行政訴訟這些救濟(jì)措施，這也導(dǎo)致納稅人在與稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行工作溝通中身份不對等的問題。”

而在今年全國兩會期間，財政部部長樓繼偉表示，在1985年，全國人大六屆三中全會給予授權(quán)，授權(quán)國務(wù)院在體制改革期間可以通過稅收條例的形式，推進(jìn)稅制的改革。這種方式有它的弊端，也有它的好處。好處是我們要比較快地建立起我們的稅制，但是也有弊端，帶來一些稅收的隨意性。比如有一些地方千方百計地向中央政府爭取稅收優(yōu)惠，或者說隨意減免稅，這些都有悖于稅收法定原則。所以，人大逐漸收回了一些立法權(quán)。這次十八屆三中全會明確規(guī)定，要落實稅收法定原則，今后這些稅收條例要逐步改成立法。

有地方財政部門向記者表示：“對于樓部長提出的加快房地產(chǎn)稅立法，我們在等指示。這可能增加百姓負(fù)擔(dān)，地方也不好收，而且在土地使用稅、土地增值稅等這些已交交易環(huán)節(jié)稅種的基礎(chǔ)上再收房產(chǎn)稅有重復(fù)征稅的嫌疑。從方案上說，如果繼續(xù)參考上海市居民家庭人均面積超過60平米的條件，我們這里其實大部分都不用交了。”

而一位來自東部沿海省份的地方稅務(wù)部門工作人員向記者表示，“一個簡單的過程就可以說明稅收立法有其必要性。比如一家企業(yè)成立時，順序是先到工商部門辦工商登記，再到稅務(wù)部門辦稅務(wù)登記。離場時則相反，要先到稅務(wù)部門注銷，再到工商部門注銷。但是由于許多工商部門注銷并不需要稅務(wù)機(jī)關(guān)提供相關(guān)證明，這就給企業(yè)繞過稅務(wù)部門的機(jī)會，其中也包括會跳過欠稅。現(xiàn)實中存在大量工商已注銷而仍‘活’在稅務(wù)機(jī)關(guān)的‘僵尸企業(yè)’，他們還欠著稅款，這就說明法規(guī)僅在本部門同行內(nèi)的約束性。缺少了法律約束，不僅造成地方財稅流失，也不利于部門間的協(xié)調(diào)。”

兩種路徑

為什么在落實稅收法定原則的同時出現(xiàn)了先改革再立法以及先立法再改革兩種路徑？

有分析人士指出，相比之下，房地產(chǎn)稅立法又更顯重要。“營改增”主要是減輕稅負(fù)，因此在人大立法之前，還可以通過國務(wù)院修改有關(guān)的稅收法規(guī)的形式進(jìn)行。而房產(chǎn)稅改革則是要擴(kuò)大征收范圍，涉及到增加納稅人的稅負(fù)。同時，房產(chǎn)稅是直接稅，納稅人對增稅的反應(yīng)最為敏感、直接，因而很需要通過立法來推進(jìn)改革，以此凝聚共識、減小阻力，以程序正當(dāng)性保障目的正當(dāng)性。

原國稅總局稅收科學(xué)研究所所長劉佐表示，營業(yè)稅和增值稅必須打通，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。“增值稅作為我國最大的稅種沒有立法，這是令人遺憾的事情。房地產(chǎn)稅如果不由全國人大立法而是放到地方也未嘗不可，增值稅必須由全國人大立法，因為貨物、勞務(wù)的流動是全國統(tǒng)一的。但是現(xiàn)在面臨的一個困難是，‘營改增’還沒有完成，如果馬上立法從時間上講恐怕不能操之過急，而且從技術(shù)上講恐怕也不太成熟，需要等改革基本完成、穩(wěn)定以后再立法。”

全國人大財經(jīng)委法案室原主任朱少平認(rèn)為，房地產(chǎn)稅與“營改增”改革是兩個不同性質(zhì)的問題。他說：“‘營改增’之所以可以先改革，是因為推動這一改革可以按現(xiàn)行增值稅條例來執(zhí)行，如果等增值稅立法出臺后再推進(jìn)，又面臨增值稅本身的改革，即由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型增值稅，這樣一來，可能需要一個較長的等待過程，那樣會在較大程度上滯后改革。所以對‘營改增’實行先改革后立法的做法應(yīng)是從現(xiàn)實出發(fā)得出的一種必然結(jié)果。至于房地產(chǎn)稅，由于它不同于原房產(chǎn)稅，從某種意義上說，它是一個新稅種，因為它要針對一般居住房產(chǎn)進(jìn)行征稅，因而對這種稅收的開征設(shè)計一定要合理，不合理寧愿不出，即便是擴(kuò)大試點也最好等法律出臺以后再做。新的房產(chǎn)稅或房地產(chǎn)稅立法最核心的問題，是明確該稅的性質(zhì)，即開征這一稅收的出發(fā)點，是解決地方政府的資金來源問題，還是解決老百姓之間的收入差距或是調(diào)房價問題。如果這個問題沒弄清楚，我們按什么標(biāo)準(zhǔn)來確定征稅對象和稅率呢？我個人認(rèn)為，開征房產(chǎn)稅本身不能用來調(diào)房價。房產(chǎn)稅的性質(zhì)本質(zhì)上應(yīng)是財產(chǎn)稅，它解決的是地方政府的財力保障問題。國外開征的房產(chǎn)稅或者房地產(chǎn)稅大都是作為財產(chǎn)稅或不動產(chǎn)稅來推行的。當(dāng)然，以房產(chǎn)稅調(diào)房價也可以做到，那就是對每套房都征稅，這樣就可能達(dá)到調(diào)房價的目的，但這會引起很大的問題，且與科學(xué)發(fā)展觀的要求相違背。因此，要按穩(wěn)定地方政府財政來源的角度設(shè)計房產(chǎn)稅，達(dá)此目的，還需要借助房產(chǎn)稅的出臺，理順現(xiàn)行與房地產(chǎn)相關(guān)各種稅收的關(guān)系。現(xiàn)在與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收包括營業(yè)稅、個稅、契稅、印花稅、土地增值稅、耕地占用稅等等，種類太多，太復(fù)雜。除此以外，還有土地出讓金。所以出臺房產(chǎn)稅，不僅要規(guī)范房產(chǎn)稅的納稅主體、征稅對象、稅率等內(nèi)容，更要理順?biāo)c其他相關(guān)稅費(fèi)的關(guān)系。對于這樣的稅收立法，不先出臺法律推行起來難度很大。”

如何落地？

要正確處理好稅收領(lǐng)域的改革和立法的關(guān)系。在國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所所長李萬甫看來，稅制改革和稅收立法并不矛盾。他說：“從某種意義上說，它們是一件事情的兩個方面，具有極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。稅制改革更多的是側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)的角度所做的考量，而稅收立法更多是側(cè)重從法的層面考量。”

中國政法大學(xué)副校長馬懷德更傾向于先立法再改革的路徑。他說：“在國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的大背景下，所探討的現(xiàn)代財稅制度的完善問題，涉及到一些具體問題的討論其實是在討論常識性問題的過程，比如先改革還是先立法，這應(yīng)該是一個常識性問題，只是這幾年我們把這個常識性問題搞亂了，一會兒是先改革后立法，一會兒又是邊改革邊立法，先立法后改革反而成為了一個問題。在這樣的背景下，當(dāng)然應(yīng)該是先立法后改革，把改革納入到法治軌道，在法制的框架下進(jìn)行，這是最關(guān)鍵的，哪怕是試點都應(yīng)該有授權(quán)，否則就是違背常識。另外，有授權(quán)就應(yīng)該有監(jiān)督，這也是常識問題。比如全國人大把稅收立法的權(quán)力授予國務(wù)院，就應(yīng)該進(jìn)行有效監(jiān)督，而不能任由授權(quán)主體隨意的行駛立法權(quán)。同樣，法律如果把稅收政策的解釋或者是擬定權(quán)授權(quán)給財政部或者是國家稅務(wù)總局，作為行政主管機(jī)關(guān)行使的被授權(quán)的權(quán)力也應(yīng)該嚴(yán)格的在授權(quán)者的監(jiān)督之下進(jìn)行。”