透視政府隱性債務

地方政府債務風險是當前我國經濟運行中需重點關注的風險之一。

統計顯示，截止到2013年12月31日，國家審計署公布中國政府部門債務總規模為20.7萬億，包括了中央到省、市、縣、鄉鎮五級的總債務（包括部分或有負債和政府可能承擔擔保功能的債務），占到GDP40%，低于國際上60%公共債務安全線。

目前關于地方政府債務的口徑是“總體風險可控”。盡管總體可控，但仍然需要關注因為隱性債務導致的監管不到位或局部風險集中而帶來的問題。

問道債務風險

回顧過去，我國城市化進程的快速發展帶來了大量的資金需求，發行國債是彌補財政赤字的最主要方法，同時財政體制的缺陷造成政府自治能力不足從而需要借助舉債緩解財力不足的壓力，這些都促進了我國政府債務的產生。

20 世紀90年代中期，金融危機的反復爆發使世界各國逐漸認識到政府債務的有效管理對經濟發展乃至社會穩定都具有至關重要的作用。政府債務風險也就是政府出現資不抵債和無力支付的違約風險。政府債務風險的長期累積可能引發債務危機，威脅財政可持續性甚至是整個社會經濟的健康發展。因此，合理控制政府債務的規模，科學地監控和管理政府債務風險具有非常重要的意義。

遠觀世界上其他國家，2007年美國次貸危機的發生，引發了新一輪的政府債務危機，冰島破產、希臘債務危機和歐洲國家主權評級下降的相繼發生。金融危機的爆發促進政府積極財政政策的實施。為應對金融危機，我國政府也出臺了一系列積極措施：2009年9500億元預算赤字，4萬億元投資計劃，2000億元地方政府債券的發行。這些政策在穩定當期經濟的同時必然會增加政府未來的償債壓力，從而增加政府債務風險。2012年我國國債余額達77565.7億元，比1998年增長了大約10倍。在我國財政體制尚不健全的情況下，舉債規模的快速增長導致我國政府債務風險的增加。

隱性債務實證分析

世界銀行首席經濟學家Homi Kharas和Deepak K.Mishra認為，如果當前和未來政府負債規模對貨幣危機的發生有影響的話，那么在很長一段時間內，出現貨幣危機較多的國家也會有較高的平均赤字。在使用面板數據進行檢驗后，他們總結出：發展中國家所公布的預算赤字沒有準確的反映政府債務的實際變動情況，而發達國家的預算赤字則基本上反映了政府債務的變動情況；預算赤字或盈余僅反映政府總負債變動的一小部分，或有債務的兌現、匯率變動等其他因素對政府債務的影響有時會超過預算赤字對債務的影響。他們還提出保持少量預算赤字或盈余并不能確保公共債務管理取得成功，還必須為或有負債及時提供準備金，減少外匯波動等。因此，他們建議政府在當期預算中包括所有公共部門的當前總債務。此外，他們還試圖根據總債務存量來估計預算赤字，并在政府債務的正確概念定義和可操作定義之間尋找平衡點。

理論上說，以存量和流量定義計算的赤字應該相等。但是，由于預算流量不區分經常性賬戶和資本性賬戶，對預算赤字的度量可能與債務凈額的變動不一致。而且其他對政府債務存量有影響的因素，如實際利率、通貨膨脹以及或有債務等，都沒有納入預算赤字中，也導致了兩種赤字的差距。因此，根據政府債務存量總額估計的精算財政赤字與現金流量預算赤字應該是不同的。加利福尼亞大學經濟學教授Dooly在1997年提出將債務存量與積累的赤字之間的差額稱為“鱷魚的大嘴”。

根據隱性債務的計算方法，如果政府實際上沒有大量的預算外支出，而且資本項收益和損失的數額相對較小，那么實際債務產出比和隱性債務產出比之間的差異也會比較小。

根據政府在不同年份的實際債務存量和隱性債務存量各劃出一條曲線，兩條曲線之間的差異就是政府在過去所積累的隱性負債，反映了政府所承擔的財務風險。根據Dooly的研究，表1列出了1989～2012年我國政府債務存量和財政赤字，圖1以表1的數據為基礎，形象地體現了兩種赤字之間的差距變化，即隱性負債的變化趨勢。

由表1可知，我國財政赤字規模不斷擴大，舉債規模不斷擴大，國內債務余額逐年增長，導致隱性的政府債務風險不斷增加。由圖1可知，我國1994年之前我國隱性負債較小，政府債務風險相對較低；除2007年外，1994～2012年政府債務存量與積累的財政赤字之間的差距逐漸擴大，說明政府隱性負債不斷增長，政府債務風險持續增大。

1994年之前政府債務存量與積累的財政赤字之間的差距很小，因而債務風險很小。1994年國家實行分稅制財政體制改革后，雖然扭轉了中央財政收入不足的局面，但是也在一定程度上造成了地方財力相對不足從而借助舉債緩解財政壓力，造成政府債務存量與積累的財政赤字之間的差距增大，政府債務風險也不斷加大。1997年亞洲金融危機爆發后，我國政府實行積極財政政策，為穩定經濟增加發債規模，進一步擴大了債務存量與積累的財政赤字之間的差距，而且債務規模的變大導致債務風險呈增長趨勢。

2003～2006年先后實行積極的財政政策和穩健的財政政策，國債發行量不斷增加，財政赤字規模不斷減小，兩者的差額越來越大。2007年全球性金融危機的爆發使政府支出增加，收入相對增加，為保證預算平衡，政府發行23139.10億元國債，創歷史新高，政府債務風險達到最大。2008年為抑制通貨膨脹促進經濟的平穩較快發展，政府實行穩健的財政政策，國債發行規模顯著減小。2009年政府預算赤字達到9500億元，債務發行量大幅增長，導致隨后幾年內政府債務余額顯著增加，2012年我國國債余額達77565.7億元，比1998年增長了大約10倍。

透明隱性債務

可以說，我國債務存量與財政赤字之間的差額基本上呈現出逐年增大的趨勢，意味著我國政府積累的隱性債務越來越大，政府債務風險不斷增加，說明了將隱性債務予以披露的意義和加強政府財務風險監管的必要性。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確要求“建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。地方政府債務信息主要應由政府的會計系統來提供和披露，政府披露的財務信息具有控制政府債務風險的功能，可以將其作為有效控制政府債務風險的重要工具。因此，有必要將政府財務信息披露的研究深入全面的擴大到政府債務風險控制的視角，強化政府財務信息披露在政府債務風險控制中的重要基礎性作用，使政府財務信息披露乃至政府會計真正成為政府債務風險控制最基礎的技術支撐。

（作者就讀于財政部財政科學研究所研究生部）