政府預算內外

政府預算管理理論基于一個眾所周知的前提：財政的前行，無法脫離政府的前行而獨立存在。也正因此，財政改革，或者更為細化一下：預算制度改革，當然也無法脫離整個政治制度環境，單獨拿出來討論。

十八屆三中全會將財政的作用提升概括為“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”，但想僅靠財政政策打破已經長久固化的利益格局，顯然是件極其艱難的事情。

所以要想討論財政體制改革，首先要解決的問題卻似乎并不完全在財政身上。如果說財政學是“治國之學”，它要解決的首要問題就明朗了很多。

如何以法治、科學、民主、績效的方式來管理政府預算？

分解一下這個問題，至少可以得到三個層面的討論點。

第一，在財政理論層面，如何解決預算制度改革的理論框架問題？

第二，在財政技術層面，如何用財政手段“把權力裝進籠子”？

第三，在政府管理層面，如何以財政行為倒逼政府預算管理的規范化？

雖然有些問題我們現在還無法解答，但通過廣東財政和一眾財政研究者的“知”與“行”，我們至少可以確定，我們走在了一條正確的道路上。

“古者明王圣人所以王天下、正諸侯者，彼其愛民謹忠，利民謹厚，忠信相連，又示之以利，是以終身不饜，歿世而不卷。古者明王圣人其所以王天下、正諸侯者，此也。”

是故古者圣王制為節用之法，曰：“凡天下群百工，輪車鞼匏，陶冶梓匠，使各從事其所能，曰：凡足以奉給民用，則止。”諸加費不加于民利者，圣王弗為。

——出自《墨子節用中》

最近幾乎所有地方財政都在討論一個問題：建立現代財政。按照十八屆三中全會中提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”這一說法，現代財政也可以近似的認為是現代政府的必要非充分條件。

那么我們就可以順著這條線問下去：如何優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安？

就財政工作來說，答案在于預算。那么財政體制改革的核心，也可以說是預算制度改革。

再深問一句：什么樣的預算制度，才是現代化的預算制度？

答案其實就在題面上：優化資源配置—要講績效；維護市場統一—要講科學；促進社會公平—要講民主；實現國家長治久安—要講法治。

從題面的思路看，是由財政行為倒逼政府行為的做法。從講績效開始，促進科學民主法治社會建設。但從政府制度改革的角度來看，則需要倒過來看。

先有規矩，可成方圓。

我們在財政理論方面的討論，也就此開始。

法治篇

我們在之前各種政策出臺之時都有一個矛盾：是先立法后探索，還是先探索后立法？

這是一個很難以回答的問題。但縱觀此前的財政改革和政府制度改革方式，大多是先探索后立法。以致于摸了許多年的石頭，卻依然沒過河，反倒進入了改革的“深水區”。

這就讓人覺得很尷尬：是我們摸石頭摸的不好，還是因為其他原因？

其實大可不必因此爭論。首先我們要確定一件事，法治，是一個在實踐中逐漸完善的過程。但完善的基礎是基本法，也就是要先論證這件事方向是否正確，是否有價值，并且設置制度邊界，才能讓一件事逐漸的開展下去。

那么我們接下來要論證的問題更加明確：如何在政府預算管理中體現法治？

答案在于設置管理的邊界。按照管理學理論來講，管理的邊界是控制。一件事不至于失控，也就可以換個角度來說，它是在我們的法治框架之內運行。這也是“有限自由”理論的根基。摸著石頭過河，并不代表著可以隨心所欲。

說回到財政預算，那么如何在財政預算中體現法治？我們認為，在現有的預算法作為大綱的基礎之上，既然預算法不可能常態的、頻繁的修訂完善，那么我們就需要以另外一種方式來體現預算的法治性。即通過以主政者名義下達的通知、暫行條例、試行辦法甚至政府令等行政手段來人為的，頻繁的界定政府預算的失控邊界。

而在實際操作過程中，有一個明顯的問題是：地方主政者經常以頂層設計為藍本來規劃自身的行為模式。而頂層設計由于其管理范圍大等原因，通常措辭模糊，行為謹慎。因此，在政府預算執行過程中，廣東省采用了一種以地方實踐倒逼頂層設計的理念。例如，2009年，廣東省中山市制定了《中山市預算績效管理改革三年工作規劃》及《中山市項目預算績效管理試行辦法》，廣東省佛山市順德區政府先后下發了《順德區財政支出績效評價試行方案的通知》、《順德區財政支出績效管理試行辦法的通知》等文件指導財政績效管理工作的開展。

從這些文件可以看出，廣東省政府預算管理從法治的角度是以這種“縱向到底”的方式開展的。從另一個角度來說，雖然預算管理的具體操作部門是財政部門，但這種“搭框架”的基礎工作，還是需要由當地主政者來牽頭，阻力才會較小。

科學篇

在法治的前提之下，我們需要讓政府預算變得科學。

這里說的科學包含幾層含義。理論、制度和方法的有效統一，才是政府預算管理體系的總體科學。

那么落到具體實處，首先，廣東省財政秉承“科學排序”方式，從單一“按政績排序”發展為基于績效體系的“按項目排序”“按制度排序”甚至于“按民眾意愿排序”的新預算管理辦法，并非是從單純的技術手段出發。

廣東省財政預算制度改革起步于2004年，當年的“南海試點”幾乎成為了科學預算的代名詞。如果說法治預算代表著要以法律為準繩讓財政運行在框架之內，“把權力關進籠子”的話，那么預算制度的科學，則指的是財政部財政科學研究所所長賈康評價廣東開展的績效預算實踐時所說的“以企業精神再造政府”。

何謂“企業精神”？廣東財政的解答為：操作規范，程序正義。例如，在預算單位申報預算時，廣東要求部門申報“4+1”項內容：

依據：單位申報的專項資金情況必須是依據國家的法律、法規和各級政府的“紅頭文件”的規定要求，并且與該單位的法定職責相一致的事項。

實施方案：有了依據以后，申報單位為此必須完成此項工作的實施計劃或者可行性報告，主要說明：事項的緊要程度，具體實施方案，說明是否具有相應的管理力量和管理辦法，能否保證事項能夠按照計劃完成。

目標：完成這一工作事項將能夠實現什么樣的工作目標，能夠解決哪些政治、經濟、文化和社會問題，能夠解決到什么量化的程度。

預算：保證完成此項工作事項、達到預算目標所需的基本預算資金經費是多少，分為哪些項，如何實施。

“+1”項內容：連續性項目預算申報，要將上一年度的該項目績效評價結果、專家評價意見以及單位整改措施和效果予以清除報告。

這里要說明的是，操作規范和程序正義中，行使最終裁定權的并非財政部門，而是政府部門。而約束預算部門的層面，由法治來完成。最終目標是使部門單位形成自我承諾和自我實現的動力，才是科學的政府預算管理方式。

民主篇

2014年全國兩會上，一些代表委員再次提出，要將預算公開提上日程。以期真正的“還政于民”。

這個出發點顯然是正確的。但方向卻值得商榷。從財政預算來說，首先要辨明的問題是我們為什么要公開預算？因為預算與百姓的利益掛鉤。但將預算公開給人大代表，是否就代表者預算公平公正公開了呢？顯然未必。也正因此，廣東省財政對于預算的“民主化”定義為民主聽證制度。以廣東省佛山市南海區為例，民主聽證會并非單純以預算資金“該不該花”和“該如何花”為起手點，而是同時以老百姓“需不需要，滿不滿意，高不高興”為標準來完善預算方案，實現了民主協商基礎上的科學預算。

但南海區財政局工作人員也同時表示，在現有的狀態和制度下，基本上不可能將所有預算項目都以民主聽證會的方式商議完成，但這種方式確實是真正的，政府預算從狹義民主走向廣義民主的一個符號。

但此民主，與我們通常理解中的“參與式預算”民主有較大不同。從框架設計上看，應為參與式預算的一種復合改進形式。從目的來說都是以民生之力實現辦好事花好錢的目的，但預算聽證模式更加注重預算單位、財政部門和民眾代表三方，基于共同的目的基礎上進行商談。讓民眾代表意識到自己的責任是提意見辦好事，站在與預算單位一方參政議政，而并非單純的非議、責難政府。讓民眾理解到，科學的績效預算和民主協商預算聽證都是為了打破部門對財權財力的切割固化問題服務的。因此從理念、目標、方法和結果四個層面對預算協商聽證與某地參與式預算進行比較，有如下四點差異。

理念的差異。預算協商聽證以辦好事、辦人民滿意的事而花好錢為核心理念，并不脫離政府行為單獨議事。目的在于平等協商、糾錯和查缺補漏。可以把預算協商看做以結果為理念導向。參與式預算注重權力的平等、程序的公正，強調民眾是治理與決策中的最終權威。其理念導向是過程導向。

目標的差異。預算協商聽證的主要目標在于讓民眾判斷民生財政資金是否花費到位、有效，以期對政府資金的花費方式進行評價和影響。對于參與式預算來說，民眾代表能不能有效的參與討論，有沒有受到同等的理解和尊重是目標實現的重點。要求對話的互動、人格身份和言論資格的平等。

方法的差異。預算協商聽證采取科學的手段和民主的手段相結合，即通過專家論證、提建議與民眾代表挑錯、提建議相結合，充分考慮現實情況，考慮分配環節、過程管理環節和結果環節三大環節的具體情況，強化制度的約束力。參與式預算的方法旨在產生高質量的、可靠的民意，從而獲得參與民眾的統一感。參與式預算多以民意作為判斷項目進行與否的唯一標準。

結果實現上的差異。預算協商工作基于解決預算編制內容的詳實規范，聽取民眾的意見建議，同時保證預算編制的科學和民主性，體現了預算編制的分配績效和管理績效。參與式預算在地方治理中起到了積極的正面作用，但由于參與式預算強調參與主體的理性和權利表達，在協商過程中，往往造成與政府的對立對抗，或難以解決意見的沖突，而導致在實踐中難以推廣。

績效篇

首先我們解決的不是“如何開展政府績效和財政績效”的問題，而是“什么是績效”的問題。對于這個問題，我們經過長期的研究，得出一個定義：績效，即社會成員基于共同責任的前提下的利益共享關系。

所以績效并非只是一個財政名詞，從本質上來說，它是一種行為模式。從財政方面來說，績效財政，就是在財政方面講績效，讓各部門、各方面在預算層面上得到利益均衡；從政府方面來說，績效政府，就是將部門利益、地方發展、民眾需求等等利益趨于統一。績效產生于人們對于共同利益的正向追求。

從財政績效來看，我國的財政績效大概分為三個階段：第一階段，是績效評價階段。在這一階段中，財政初步覺醒以項目績效為評價部門項目良莠的準繩，但一般都循環于自評則形勢一片大好，它評則無一是處的怪圈中。評價主體不明，部門怨聲載道，地方主官姿態模糊。這也是現在占到全國相當客觀比例的，開展績效評價工作的地方財政所面臨的困境。這里要說明的是，雖然一些地方財政表面上將“績效評價處”改為“績效管理處”，但實質工作并未有根本改進，仍應屬于此類。

第二階段，是績效管理階段。財政部門開始醒悟到績效管理工作的主體是地方政府而非財政本身，不再站在部門利益的對立立場上想問題，而是通過建立績效體制等方式，變人治為法治，以頂層設計的制度體系為出發點，尋找與部門之間、政府、民眾的共同利益點，財政開始由“管錢”向“提供理財工具”轉變。

第三個階段，政府績效體制建立高度完善，項目運行于自動化體制之下，民眾參與到政府決策的過程中來，財政真正轉職為政府CFO，即政府理財官。

但這個階段，對于財政改革“排頭兵”的廣東來說，可能都是一個需要努力追求的“中國夢”。