上海自貿(mào)區(qū)的先行意義

各方翹首以待很久的2014版“負(fù)面清單”終于揭開面紗。

7月1日凌晨，上海市政府對外發(fā)布中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（下稱“上海自貿(mào)區(qū)”）新一版“負(fù)面清單”，同日下午的新聞發(fā)布會對其進(jìn)行了解讀，并發(fā)布了上海自貿(mào)區(qū)新增的31條擴大開放措施，其中服務(wù)業(yè)領(lǐng)域14條，制造業(yè)領(lǐng)域14條，采礦業(yè)領(lǐng)域2條，建筑業(yè)領(lǐng)域1條。

這31條措施于6月28日剛剛獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，可謂新鮮出爐。上海市政府副秘書長、上海自貿(mào)區(qū)管委會常務(wù)副主任戴海波說，這31條措施沒有涉及法律的調(diào)整，就涉及兩部國務(wù)院法規(guī)、規(guī)章，國務(wù)院批準(zhǔn)后，就可以進(jìn)行實施。這意味著，從國務(wù)院批準(zhǔn)之日起，這31條均可以在自貿(mào)區(qū)實施。

2013年9月29日上海自貿(mào)區(qū)掛牌成立，其后政策頻出。“央行30條”（《關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》）、“負(fù)面清單”、“央行30條”7條實施細(xì)則、《上海自貿(mào)區(qū)條例草案》等相繼發(fā)布，自貿(mào)區(qū)“給政策”的節(jié)奏之迅速頻繁，無不顯示了高層對于改革先行先試的急迫和決心。

外商獨資涉及領(lǐng)域擴大

比較發(fā)現(xiàn)，2014版“負(fù)面清單”特別管理措施較2013版190條縮減51條至139條，幅度達(dá)26.8%。139條措施中，完全禁止類管理措施29條，其余為限制類管理措施。2014版負(fù)面清單給予外商更多參與基礎(chǔ)建設(shè)、自貿(mào)區(qū)土地開發(fā)等權(quán)利。

從開放的角度來看，2014版負(fù)面清單實質(zhì)性取消14條，實質(zhì)性放寬19條，進(jìn)一步開放的比率達(dá)到17.4%。這些實質(zhì)性取消的14條管理措施，并未完全集中在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，而是平均用力，屬于服務(wù)業(yè)領(lǐng)域和制造業(yè)等其他領(lǐng)域進(jìn)一步開放的管理措施各有7條。其中涉及到采礦業(yè)、海洋工程裝備等多個領(lǐng)域。

外商可獨資從事地方鐵路橋梁建設(shè)：2013版中的“投資支線鐵路、地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡和站場設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營須合資合作”的內(nèi)容被刪除。這意味著，外商將可以獨資形式從事地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡和站場設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營。

外商可獨資從事與提高原油采收率相關(guān)技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用：涉及石油和天然氣開采業(yè)環(huán)節(jié)的兩條限制性措施沒有出現(xiàn)，意味著外商可以獨資形式從事提高原油采收率及相關(guān)新技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用；外商也可以獨資形式從事物探、鉆井、測井、錄井、井下作業(yè)等石油勘探開發(fā)新技術(shù)的開發(fā)與應(yīng)用。上海自貿(mào)區(qū)在石油和天然氣開采業(yè)領(lǐng)域?qū)ν赓Y的開放度上有了進(jìn)一步提高，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此舉將利好油服和設(shè)備類公司，可以加快國內(nèi)石油市場的技術(shù)革新，如仁智油服、中海油服等。

外商可獨資從事豪華郵輪的設(shè)計：對于2013版中“投資豪華郵輪的設(shè)計須合資、合作”的條款給予刪除，意味著自貿(mào)區(qū)將允許外商以獨資形式從事豪華郵輪的設(shè)計。上海自貿(mào)區(qū)放開后，對買方即船廠來說沒有太大影響，但有利于國外公司進(jìn)入自貿(mào)區(qū)開展業(yè)務(wù)，目前豪華郵輪、游艇是未來造船業(yè)的一個方向，隨著國內(nèi)游艇市場的繼續(xù)發(fā)展，這方面的市場會越來越廣闊。

外商可獨資參與自貿(mào)區(qū)土地開發(fā)：對于2013版中的“限制投資土地成片開發(fā)（限于合資、合作）”的條款取消，這意味著，外商將可獨資投資自貿(mào)區(qū)土地成片開發(fā)。此外，2013版的“限制投資高檔賓館、高檔寫字樓、國際會展中心，以及大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的建設(shè)、經(jīng)營”改為“限以項目形式投資高檔賓館、高檔寫字樓、國際會展中心；限以項目公司形式投資房地產(chǎn)二級市場交易”。

港澳服務(wù)者可設(shè)立獨資公司發(fā)行國產(chǎn)影片：在電影產(chǎn)業(yè)，2013版中“限制投資電影院的建設(shè)、經(jīng)營（中方控股）”修改為“除香港、澳門服務(wù)提供者外，限制投資電影院的建設(shè)、經(jīng)營（中方控股）”。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這意味著，港澳服務(wù)者在經(jīng)內(nèi)地主管部門批準(zhǔn)后，可設(shè)立獨資公司發(fā)行國產(chǎn)影片。

在娛樂業(yè)領(lǐng)域，2013版“負(fù)面清單”中共有4點細(xì)項，包括禁止投資博彩業(yè)（含賭博類跑馬場） ，禁止投資色情業(yè)。而在2014版中對娛樂業(yè)限制措施只保留了1點細(xì)項，即“限制投資大型主題公園的建設(shè)、經(jīng)營”，刪除了禁止投資博彩業(yè)。不過，取消博彩和色情行業(yè)的明文禁令并不意味著在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)可以開展這些活動。上海自貿(mào)區(qū)也需遵守中國法律關(guān)于賭博和色情活動的禁令。未來，是否有可能在上海自貿(mào)區(qū)“特事特辦”，在一定的框架內(nèi)，讓內(nèi)資此前不得涉足的博彩等業(yè)務(wù)，在外商手上成為一種可能？

造紙業(yè)進(jìn)一步擴大開放：對于2013版中造紙業(yè)中“投資主要利用境外木材資源的單條生產(chǎn)線年產(chǎn)30萬噸及以上規(guī)模化學(xué)木漿和單條生產(chǎn)線年產(chǎn)10萬噸及以上規(guī)模化學(xué)機械木漿以及同步建設(shè)的高檔紙及紙板生產(chǎn)須合資、合作”的條款給予刪除，意味著，外商可以獨資形式從事主要利用境外木材資源的單條生產(chǎn)線年產(chǎn)30萬噸及以上規(guī)模化學(xué)木漿，和單條生產(chǎn)線年產(chǎn)10萬噸及以上規(guī)模化學(xué)機械木漿以及同步建設(shè)的高檔紙及紙板生產(chǎn)。

自貿(mào)區(qū)核心是制度創(chuàng)新

截至今年6月底，上海自貿(mào)區(qū)掛牌已滿九個月。改革試驗田里種出了什么？哪些措施是可復(fù)制可推廣的？這種可復(fù)制性，對于上海、周邊地區(qū)以及全國各地而言又意味著什么？“溢出效應(yīng)”之外是否會有“虹吸效應(yīng)”？申報熱潮背后需要警惕哪些風(fēng)險？

加快促進(jìn)投資貿(mào)易便利的措施出臺、推出高效便捷的監(jiān)管事項、著力打造規(guī)范的法制環(huán)境……上海自貿(mào)區(qū)立足國家戰(zhàn)略、圍繞制度創(chuàng)新，推出了一批改革創(chuàng)新舉措。上海自貿(mào)區(qū)管委會副主任簡大年表示，預(yù)計到2014年第四季度，上海自貿(mào)區(qū)將形成約30條成功經(jīng)驗向全國復(fù)制和推廣。

2014年3月1日，工商部門在上海為10余家企業(yè)頒發(fā)新版營業(yè)執(zhí)照，工商登記制度改革在全國正式推開。從實繳制到認(rèn)繳制，一字之變的背后是政府簡政放權(quán)、寬進(jìn)嚴(yán)管的思路轉(zhuǎn)變，也是上海自貿(mào)區(qū)首個向全國推廣的成功經(jīng)驗。

海關(guān)總署透露，從今年8月開始，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的14項海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新制度將陸續(xù)在長江經(jīng)濟(jì)帶海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及全國海關(guān)范圍內(nèi)復(fù)制推廣。

在上海自貿(mào)區(qū)改革中，負(fù)面清單是備受矚目的一項，這也是政府職能轉(zhuǎn)變的重要嘗試。市場主體“法無禁止即可為”、政府“法無授權(quán)不可為”等理念正在深入人心。上海自貿(mào)區(qū)管委會常務(wù)副主任戴海波說：“負(fù)面清單的設(shè)立，使過去一些桌面之下的‘潛規(guī)則’都成為臺面以上的‘明規(guī)定’，有效增強了行政透明度，減少了行政成本和尋租空間。”

上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)馮軍教授說，針對現(xiàn)有負(fù)面清單里的特別管理措施，應(yīng)該列出相應(yīng)的法律依據(jù)和具體解釋說明。這樣既提高了清單透明度，又避免了對清單內(nèi)容的片面理解。

此外，還要善于運用先進(jìn)的技術(shù)手段。比如，在上海浦東，超過50%的社會類行政審批事項可以實現(xiàn)網(wǎng)上審批，審批過程接受電子監(jiān)察系統(tǒng)的同步監(jiān)督。這不僅大大提升了行政效率，還因為網(wǎng)絡(luò)有據(jù)可查，有效減少了腐敗發(fā)生的可能。

截至今年4月末，上海自貿(mào)區(qū)累計新設(shè)企業(yè)8700多家，堪比其前身上海綜合保稅區(qū)20多年的成績。這樣的成績，體現(xiàn)了改革開放的紅利，卻也讓一些周邊地區(qū)惴惴不安：上海自貿(mào)區(qū)帶給鄰居的，到底是“虹吸效應(yīng)”還是“溢出效應(yīng)”？

“我們招商六年，還不到1000家企業(yè)，不及上海自貿(mào)區(qū)一個月的成績。”一位地方官員擔(dān)心區(qū)域間的差異會因此拉大，“有水的地方淹死，沒水的地方干死”。

不過，上海自貿(mào)區(qū)管委會相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，自貿(mào)區(qū)企業(yè)投資熱情的高漲，和部分地區(qū)外商投資額的下滑，并不是此消彼長的關(guān)系。這主要基于三個原因。一是隨著勞動力、土地成本的上升，外商投資增速放緩在國內(nèi)是普遍現(xiàn)象。二是很多入駐自貿(mào)區(qū)的企業(yè)，目前業(yè)務(wù)還沒啟動，并未產(chǎn)生實質(zhì)性的分流。三是自貿(mào)區(qū)超過90%的入駐企業(yè)，是貿(mào)易、服務(wù)類企業(yè)，與我國大部分地區(qū)以制造業(yè)為主的結(jié)構(gòu)截然不同。

上海自貿(mào)區(qū)的成功開局，在國內(nèi)掀起一股自貿(mào)區(qū)申報熱。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國至少有20個省市計劃或正在申報自貿(mào)區(qū)。這一方面顯示了各地深化改革的騰騰熱氣，但另一方面，也反映出部分地區(qū)“搶牌子”的心態(tài)，背后有三大動機：高調(diào)呈現(xiàn)改革姿態(tài)、醉翁之意在申辦保稅區(qū)、爭取優(yōu)惠政策以拉動GDP。

盡管中央再三強調(diào)，自貿(mào)區(qū)的核心是制度創(chuàng)新而不是政策優(yōu)惠，但一些地方在申報時仍帶有傳統(tǒng)的“特區(qū)”思維、“開發(fā)區(qū)”思維，希望爭取一些優(yōu)惠政策，帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。比如，某些省份并沒有選擇省內(nèi)開放基礎(chǔ)最好的區(qū)域申報自貿(mào)區(qū)，而選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后的區(qū)域，暗含拉動GDP的意味。

中國社科院研究員劉煜輝說，過去無論搞“特區(qū)”還是“開發(fā)區(qū)”，通行的做法就是畫圈，畫完后把相應(yīng)特權(quán)注入圈內(nèi)，產(chǎn)生一個政策紅利。這樣做雖然會帶來一定的經(jīng)濟(jì)繁榮，但政府權(quán)力也被大大強化。而自貿(mào)區(qū)要做的，恰恰是政府權(quán)力的減法。

“那種借申報自貿(mào)區(qū)跑馬圈地、只想著招商引資的思維，今后必須糾正過來。”上海市參事室主任王新奎表示。

上海市經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長、復(fù)旦大學(xué)企業(yè)研究所所長張暉明認(rèn)為，建立自貿(mào)區(qū)關(guān)鍵不是挖掘政策洼地，而是探索制度創(chuàng)新，向改革要動力，那種以為有了自貿(mào)區(qū)就可以“跑馬圈地要政策”的想法，顯然是“搭錯了車”。

試驗性意義

“上海自貿(mào)區(qū)的意義在于它的試驗性，可以形成經(jīng)驗并推廣到全國。在自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)和開發(fā)方面，上海已經(jīng)走在了世界的前沿。”世界自貿(mào)區(qū)協(xié)會主席格蘭姆·馬瑟說。

上海自貿(mào)區(qū)在規(guī)劃之初，并未設(shè)想成為國家戰(zhàn)略的試驗田。在自貿(mào)區(qū)工作人員的理解中，上海自貿(mào)區(qū)與傳統(tǒng)依賴政策而生存的經(jīng)濟(jì)特區(qū)并無差別。然而，當(dāng)“上海浦東自由貿(mào)易區(qū)”這一方案上報至中央之后，整個概念都發(fā)生了變化。名稱上增加了“試驗”兩個字，意義卻大為不同。

在馬瑟看來，上海自貿(mào)區(qū)具有“先試先行”的試驗性質(zhì)。“上海自貿(mào)區(qū)被設(shè)計用來測試政策，然后延伸和復(fù)制經(jīng)驗。這是一個非常健康的方式，不僅激發(fā)了自貿(mào)區(qū)自身的發(fā)展，更大的意義在于對全國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)。就如同中國國務(wù)院總理李克強講的那樣，你們要特權(quán)我沒有，但是如果是對中國有益的改革，那我會支持。”馬瑟分析說。

值得注意的是，在幾百年的自貿(mào)區(qū)歷史中，上海自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新同樣史無前例。

馬瑟介紹了自貿(mào)區(qū)發(fā)展的三個階段。在歐洲，自貿(mào)區(qū)的歷史可以追溯到16世紀(jì)中葉。當(dāng)時在德國漢堡等北部城市，形成了類似自由港的雛形，其目的是為了促進(jìn)貿(mào)易便利和開放、公平的競爭環(huán)境。這一階段一直持續(xù)到1930年代。

從1950年代晚期直到1970年代，自貿(mào)區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了第二個階段，其主要表現(xiàn)是出口加工貿(mào)易區(qū)，側(cè)重于生產(chǎn)制造方面的能力。

而自貿(mào)區(qū)的第三個發(fā)展階段，則是從1980年代直到現(xiàn)在。在此期間，一批特別經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)崛起，其中包括了科學(xué)技術(shù)貿(mào)易區(qū)和科學(xué)園區(qū)。自從1985年迪拜建立自貿(mào)區(qū)以來，“園區(qū)城市”的創(chuàng)新概念風(fēng)靡全球。在馬瑟看來，類似迪拜這樣的自貿(mào)區(qū)不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一個城市所能涵蓋的基本功能，同時也能夠配備更加齊全和完備的法律體系和管理條件。

在此基礎(chǔ)上，上海自貿(mào)區(qū)的創(chuàng)新又更進(jìn)一步。馬瑟稱，目前世界上共有3000多個自貿(mào)區(qū)，其中1000多個與經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)。近年來，各國自貿(mào)區(qū)開展了多樣化的商貿(mào)活動，但是在制度試驗和經(jīng)驗復(fù)制方面卻并未有所突破。其中的原因在于大多數(shù)自貿(mào)區(qū)側(cè)重于商品貿(mào)易，很難去推廣。“在印度，有100多個比中國小得多的自貿(mào)區(qū)，各種類型都有。但這是一種‘轉(zhuǎn)換節(jié)奏’的安排，不具有試驗性質(zhì)。”

上海自貿(mào)區(qū)運轉(zhuǎn)以來，金融領(lǐng)域的制度創(chuàng)新最受外界關(guān)注，而人民幣國際化又是金融改革的核心。“央行30條”中創(chuàng)新有利于風(fēng)險管理賬戶體系的政策框架已經(jīng)成型。這樣的改革速度算得上是“中國特色”，但依然無法滿足外界的迫切期待。不過，在馬瑟看來，上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的人民幣國際化改革不能操之過急。

馬瑟說，人民幣國際化的標(biāo)準(zhǔn)和時機很重要。如果人民幣國際化進(jìn)行得太快，那么可能會有大量的資金流入，導(dǎo)致無法控制的危機。此外，如何處理外來資本和央行監(jiān)管之間的關(guān)系，也是另一個棘手的問題。“如何在開放海外金融市場的同時，不會影響到國內(nèi)的金融秩序和監(jiān)管？”在進(jìn)行金融改革的同時，也要關(guān)注金融安全和穩(wěn)定的問題。

對于早在自貿(mào)區(qū)外就已相對成熟的跨國企業(yè)外匯跨境資金池，還有人民幣雙向資金池、境外貸款等業(yè)務(wù)，專家們一致贊同和認(rèn)可。

上海財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院副教授胡乃紅認(rèn)為：“步伐不算小了。”她表示，企業(yè)要走出去，貨幣自由兌換是必須走的一步，跨不過去的。借助經(jīng)常項目，一步步將資本項目放開，她認(rèn)為也是最合理、風(fēng)險最可控的辦法。“如果直接放開，風(fēng)險肯定很大。但如果借助企業(yè)，那么金融風(fēng)險借道企業(yè)內(nèi)部的運營管理，能得到先期的緩沖和控制。”胡乃紅認(rèn)為，人民幣放開，符合企業(yè)走出去的大方向。伴隨企業(yè)貿(mào)易和融資匯兌的開放，境內(nèi)外利率和匯率差距逐步縮小，人民幣自由兌換才有可能實現(xiàn)，人民幣的國際支付地位才能成為可實現(xiàn)的目標(biāo)。

上海財經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院秘書長陳波指出，跨國企業(yè)外匯跨境資金池的意義在于，中國政府目前持有過多的美國國債已經(jīng)形成巨大的負(fù)擔(dān)，如果能通過企業(yè)將外匯用出去，也能幫政府減輕負(fù)擔(dān)，降低風(fēng)險。與此同時，境內(nèi)外銀行貸款的利率差也已經(jīng)形成巨大的堰塞湖效應(yīng)，如果一下子放開人民幣，必然引發(fā)投機資金炒作，因此通過企業(yè)放開是穩(wěn)妥的辦法。

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)需要耐心。馬瑟說：“很多人問我上海自貿(mào)區(qū)會遇到哪些困難？我的回答是：過高的期望很可能會產(chǎn)生反作用。目前自貿(mào)區(qū)還面臨很多挑戰(zhàn)，特別是改革政策如何與現(xiàn)有管理體系相融合的問題。”

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)并非一帆風(fēng)順，也面臨著對手的競爭和挑戰(zhàn)。從自貿(mào)區(qū)成立的第一天起，有關(guān)上海與香港之間的比較就沒停過。有香港媒體認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)大力發(fā)展金融與服務(wù)業(yè)，與香港支柱產(chǎn)業(yè)雷同，一旦露出崢嶸，便是香港的有力競爭對手。不過亦有專家指出，無論是在國際貿(mào)易還是人民幣國際化方面，香港都是發(fā)展成熟的市場，具有先行優(yōu)勢。

馬瑟認(rèn)為，上海的經(jīng)濟(jì)角色比香港更重要。但是目前來看，上海的金融交易效率不高，影響了自身的競爭力。而從長遠(yuǎn)來看，上海可能會利好香港。

上海自貿(mào)區(qū)的改革試驗離不開法律環(huán)境的建設(shè)。上海自貿(mào)區(qū)需要打造一個快速處置、可被世人所理解的法律環(huán)境，并通過自貿(mào)區(qū)的法律試驗田，進(jìn)一步推進(jìn)整個國家的法律制度建設(shè)。