強化權力運行制約和監督體系

【摘 要】在權力的實際運行中，執掌權力的主體具有自由裁量的空間，必須將執掌權力的主體置于有效制約與監督其權力的權力運行體系之中，才能保證他們用公共權力來為公共利益服務。筆者認為，只有通過加強決策科學化、民主化、法制化的制度保障建設、加強依法行政的制度化、加強權力制約制度建設、加強監督制度建設、加強懲戒制度建設等把公共權力關進制度的籠子里，形成權力運行的系統分析，才能充分發揮制度籠子的功效。

【關鍵詞】權力 制度 制約 監督

【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-4810（2014）05-0197-02

十八屆三中全會對全面深化改革進行總體部署，其中“強化權力運行制約和監督體系”是重要內容之一。決定明確指出“堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”①加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不能腐的防范機制、不易腐的保障機制、不敢腐的懲戒機制。

西方政治學者從權力和人性的角度觀察問題：“權力欲”“權力意志”“貪圖權力”被認為是人性的主要組成部分。霍布斯直言不諱地指出：“首先，我把永無休止謀求權力的欲望，至死方休，作為一切人類的普遍傾向”，②霍布斯的這一論斷被廣泛引用。波特蘭·羅素也認為：追求榮譽的欲望……與追求權利的欲望所能激發的行動大體相同，這兩種動機從其實際效果來說可以視為一體。③人具有趨利避害的本性，掌握權力的人無不想擴展自己手中的權力，所以，擁有了龐大的權力也就意味著濫用權力的可能性。“必須是神靈、是具有盡善盡美的品質的人，才能夠永遠不濫用無限制的權力。”④在人性的作用下，權力的擴張性源于兩個方面的因素：其一，一項權力的有效運用，客觀上要求影響權力作用對象的所有因素均置于該項權力的控制之下，這是保證權力作用力度、方向、效果不受干擾，完全徹底實現權力意志的前提。其二，權力作為執掌權力的人支配他人的能力，它的大小強弱，可以體現出擁有者的地位、才能和力量，正如每個人都會抓住各種提高自己能力的機會，增強自己的力量，提升自己的地位一樣，每個執掌權力的人都會有擴展自身權力的強烈愿望。除非權力的擴張真正受到制約，權力的使用真正具有嚴格的邊界，責任的重負可能使掌權者難以承受，否則人們追求權力擴張的欲望是沒有止境的。

把權力關進制度的籠子，加強對權力的監督與制約是發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明、建設小康社會的重要組成部分。一方面，權力的制約與監督對于權力服務于公民、有效地運作、推進財富的積累等，具有重大的影響；另一方面，不受制約與監督的權力必然是腐化變質的權力，低效運作、腐敗現象是難以避免的事情。如何把權力關進制度的籠子里？筆者認為可以從以下幾個方面著眼：

一 加強決策科學化、民主化、法制化的制度保障建設

進一步規范和限制權力運行的范圍，讓權力守住邊界，用制度管權，實現決策的科學化、民主化、法制化。制度建設的意義，鄧小平說得很透徹：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、工作作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好工作，甚至會走向反面。……領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”⑤加強行政決策科學化的制度建設，按照科學的決策程序，運用科學的決策方法進行決策；加強行政決策民主化的制度建設，保障人民群眾充分參與決策過程，聽取人民群眾意見，決策要體現和反映人民群眾的意愿和要求；加強行政決策法制化的制度建設，通過憲法、法律、法規和規范約束決策主體、決策行為、決策程序，實現決策權依法有據，決策行為依法進行，決策違法依法追究責任。決策的科學化、民主化、法制化的三者的制度建設是相輔相成、相互聯系、不可分割的整體，規范權力，民主化是基礎，科學化是主導，法制化是保障。

二 加強依法行政的制度化

行政權既是國家權力中最動態、最有力的一種權力，也是對經濟、社會和公民民主權利與切身利益影響最直接、最關鍵的一種權力。沒有對行政權的規范和制約，就不可能實現國家法治和社會法治，也不可能建立現代市場經濟體制。依法行政的本質是有效制約和合理運用行政權力，它要求一切國家行政機關和工作人員都必須嚴格按照憲法和法律的規定，在法定職權范圍內，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民。依法行政是現代法治國家所普遍遵循的一項法治原則，也是各國據此原則所建立的一整套行政法律制度。依法行政是現代政府管理方式的一次重大變革，也是現代政府管理模式的一場深刻革命，所以，依法行政既是一項長期的戰略工程，又是一項十分緊迫的現實任務；既要一個目標一個目標地完成，又要按照總體目標設計予以整體推進；既要充分發揮人民政府在依法行政中的主導作用，又要充分保障黨的領導作用、人民代表大會的權力機關作用、司法機關的監督作用和人民群眾的參與作用；既要在中央的統一領導下實施，又要注重發揮地方的積極性和創造性。

三 加強權力制約制度建設

要遏制不同領域的腐敗，就必須在容易產生濫用權力的領域、環節和部位，建立有針對性的權力制約制度，防范腐敗的發展蔓延。首先，要合理界定公權力行使的邊界。在體制轉軌時期，行政、企業、市場等行為往往混淆不清，權力對微觀經濟的過多干預，使某些官員有了牟取私利的機會。因此，合理界定公權力行使的邊界，減少對微觀經濟的干預，壓縮權力配置資源，將有助于從源頭上鏟除腐敗的機會和條件。十八屆三中全會要求“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開”。⑥其次，對過于集中的權力進行制衡。腐敗發生的一個重要條件，就是一些權力過于集中，不容易關進制度的“籠子”。解決的辦法之一，就是對重要部位和環節的權力進行分解，以權制權。“要防止濫用權力，必須以權力制約權力。”⑦當然，權力之間的相互制約并不是截然對立，在完成全局任務中相互制約的權力也要進行必要的配合。“只要各個權力部門在主要方面保持分立，就并不排除為了特定目的予以局部的混合。這種局部混合，在某些情況下，不但并非不當，反而對于各權力部門之間的相互制約甚至還非常必要。”⑧ 再次，加強對財政資金使用權力的制衡。加強對隨意支配財政資金權力的監督制約，包括實施部門預算改革和國庫集中收付制度。健全統一透明的預算控制制度，將預算外資金全部納入預算管理，接受人大、審計和社會的監督；嚴格財務預算支出管理制度，統一財務支出標準和福利津貼標準，消除隱性收入、灰色收入，提高權力運行的透明度。十八屆三中全會具有針對性地指出“健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制‘三公’經費支出和樓堂館所建設。”⑨

四 加強監督制度建設，規范權力運行和使用

要加大監督力度，突出監督重點，前移監督關口，加強對財政部門領導干部行使權力的監督，加強對制度執行的監督，加強對重點人員、重點崗位、重要職能、重要事項的全方位全過程監督，增強監督的權威性和有效性。嚴格執行和不斷完善領導干部述職述廉、誡勉談話、函詢、質詢、罷免等制度，推行領導干部問責制、廉政承諾制、行政執法責任制，推進財政重大事項決策的程序化、規范化。要落實重大決策報告制度，健全決策失誤糾錯改正機制和責任追究制度，健全干部選拔任用監督機制和干部選拔任用責任追究制度。要不斷地完善財政政務公開制度，形成系統、規范的公開機制。此外，只有充分保障公民的批評權、監督權，才能夠真正防范腐敗行為，強力壓縮腐敗發生的空間。

五 加強懲戒制度建設，讓官員的貪腐風險進一步增大

首先，健全預防制度，形成有效預防腐敗的長效機制。要堅持權力配置科學、界限明確、行使依法、運行公開，把預防腐敗的要求落實到權力運行各個環節，落實到管理的各個方面。要推進廉政風險防控機制建設，從黨政工作的重點領域、重點環節入手，排查廉政風險，健全內控機制，構筑制度防線，形成以積極防范為核心、以強化管理為手段的科學防控機制。其次，要認真分析典型性腐敗案件查處中的難點問題尤其是制度缺陷，建立健全腐敗案件及時揭露、發現、查處機制，要建立腐敗現象易發多發環節調查分析和專項治理制度，更有效地查處腐敗案件。再次，要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度，保證領導干部做到位高不擅權、權重不謀私。⑩

總之，把權力關進制度的籠子需要一種制度體系的思維，在權力運行中促進制度體系化，在制度實踐中促進制度創新，在執政為民中促進民主政治的整體推進。面對有效的權力制約的世界性課題，吸收借鑒人類政治文明有益成果，把公共權力關進制度的籠子里，形成權力運行的系統分析，才能充分發揮制度籠子的功效，讓人民監督權力，形成人人都是反腐者的態勢，使腐敗無處遁形，使權力更好地承擔責任，從而實現“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉政局面。

注 釋

①⑥⑨中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013：35、37～38

②Thomas Hobbes，Leviathan（Indianapolis：Bobbs-Merrill，1958：86

③Bertrand Russell，Power：A New Social Analysis（London：George Allen and Unwin，1938：8～9

④〔法〕霍爾巴赫.自然政治論[M].北京：商務印書館，1994：225

⑤鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994：333

⑦〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].北京：商務印書館，1995：154

⑧〔美〕漢密爾頓等.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1995：264

⑩習近平.把權力關進制度的籠子里（在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的重要講話）[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/ c_114459610.htm

〔責任編輯：范可〕