各級人大要讓貪官聞之喪膽

一年多以來反腐敗成效顯著，值得肯定。目前反腐敗如果說還有不足的話，主要是腐敗只由黨反。在官員的眼里，他們害怕的老虎就一個：中紀委。人大在腐敗官員的眼里像是黔之驢，熟了根本不怕。

腐敗要從兩方面來治，在黨治之外，要強調法治。一定要在腐敗官員心里樹立兩個老虎：一個是紀委，一個是人大，這是今后的方向。

憲法在治腐敗方面和其他法律相比，應起帶頭、表率的作用。不少國家的憲法做得比較好，最早有美國憲法，其第2條第4款規定了總統和他以下的官員，如果有哪些罪行的話，就由國會彈劾，其中一個是賄賂。這是可以直接適用的法律。眾議院不需要翻刑法或者其他下位法律相關的規定，只需要依據憲法第2條第4款就可對他進行彈劾，這是憲法明確治理腐敗的條文，可以直接適用。

其他后起國家憲法治理腐敗方面比美國憲法走得更遠，做得更好。

一個是巴西憲法。巴西憲法第2章第3節專門規定：共和國總統應負責任的行為。有7種行為中的任何一種就要受到追究，其中一個是違反預算。總統違反預算的行為，由憲法定名為違憲罪。違憲罪的后果是由國會眾議院提起彈劾，參議院審判。

還有一些當代新興的國家，比如肯尼亞，它們的憲法高度重視治理腐敗，專門有一章或者一節規定領導人行為規范。

我記得國內前些年熱議巨額財產來歷不明問題。人家是用憲法直接來治，治的措施有兩個：一是就職之前要做財產宣告，比如我2014年當總統，就任之前個人合法財產有5萬美元，向世界人民宣告就這么多錢。卸任之際接受審計，查你的財產有多少，如果查出有5000萬，就是巨額財產來歷不明。所以憲法在官員入口上設一個關卡，要求你公布自己的財產。憲法設定了行為規范，照這個規范去做基本上就能把控，就不大可能出現巨貪、巨腐。

你當官了，行使職權，用官職的名義到處活動，這些活動要遵守哪些行為規范，憲法有直接規定。比方說出訪人家非要送禮物和禮金，或者在國內人家非要送貴重的禮品和禮金，你該如何處理等等。該如何認識禮品的性質，憲法有規定：送你這些禮品是對你這個國家的尊重，要這么認識，接下來你就知道應該要上繳，不能自己留下來。

肯尼亞憲法從第73條到第80條，是專門治理腐敗的。據我所知，像肯尼亞憲法專門一章規定領導人行為規范和防止腐敗的，還有四五個國家。

再談選舉法。因為有憲法的嚴格規定，選舉法就可以有理有據，有相應的規定。比如接受候選人提名后，會讓你填報一些材料，有些是個人情況，如個人財產，或者是過去有沒有比較良好的個人聲望等等，選民和選舉管理機關要從嚴審查。如果發現過去有劣跡，在候選人這個環節就淘汰掉。眾目睽睽之下，難以蒙混過關。所以，在高官的位置上大肆腐敗，就不可能了，這是選舉法在入口上的把關責任。要說法律如何治理腐敗，選舉法在入口把關的角色很重要。接下來是上了臺的官員腐敗如何治，任務量就減輕了，這樣的人就少多了。

預算做得好的話，各個部門、各個官員一年可以花哪些錢，規定得死死的。而且預算又是法律，一旦制定頒布，就照預算執行。所以預算是治理腐敗的常規武器，專門治官員濫用官職、揮霍公款的行為。

從國外的經驗來看，現代的反腐敗和過去的反腐敗本質的區別有兩點。一個是反腐敗的主體到底是誰。二是依據什么規范反腐敗，法律依據在哪兒。就是這兩點，將過去時代的反腐敗和現在的反腐敗區別開來。

過去反腐敗是君主本人對反腐敗的態度如何，如果寬容，睜只眼閉只眼，言官再怎么想反腐敗也推行不開。現在有很多國家機關要承擔反腐敗的責任，比如新加坡的貪污調查局，專職的反腐敗機關義不容辭。除了這些之外，還有一個國家機關承擔著首當其沖的職責：代議機關。代議機關的重要性在哪兒？由它帶頭來反國家元首政府成員這樣最高級別的官的腐敗。最高級別官的腐敗活動控制住了、遏制住了，其他機關的反腐敗的任務減輕了很多，也好做了很多。如果代議機關頂不住、治不了，那在法治條件不太健全的國家、地方，刑事機構、專職機構徹底反腐敗很難做。過去反腐敗的依據主要是刑法。現代反腐敗當然也用刑法，但在刑法之前還有憲法、選舉法和預算，而且首先要用這三種法律。

就我國的反腐敗來說，國外的兩個經驗直接搬過來用還很困難。

一是我國憲法與其他很多國家的憲法效力不一樣。我們的主流觀點是我國的憲法不可以直接適用，最高人民法院是這么看的，憲法學者一般也都這么看。憲法不被當作判案的依據，得有下面刑事法律做了相應規定后，法官才可以引用刑法作為判案依據，這是我們憲法的尷尬，叫法但不可以直接適用。這樣尷尬的狀況造成憲法不可以直接治腐敗。

二是選舉法、預算還缺乏反腐敗的意識，選舉法、預算在治理腐敗方面失職了。因為立法機關沒有這樣的認識，所以直接適用選舉法和預算治理腐敗，操作起來很困難。

三是領導黨與國家的反腐敗的關系沒有理順。中國的反腐敗跟其他國家反腐敗，要說最大的區別就在這一點。我們實行黨管干部。在這樣的制度下，官員做了壞事、腐敗了，主流觀點是黨能管，但人大不能管。所以目前為止，黨和國家在反腐敗方面是這么個關系，這是不順的，不符合民主制度要求的。

以后該怎么做？我有幾個建議：一是需要抓準我國反腐敗的根本命題。我們的根本命題是領導黨制度下如何理順黨委反腐敗與法律反腐敗二者的關系。沒有意識到這個根本命題，繞開它談治理腐敗，恐怕就做不到腐敗法治。

觀念上還要努力地灌輸憲法是可以直接適用的法律。做這個事需要很長時間，需要多少年才能見效不好說，但這是該做的一件事。

二是要理順領導黨與國家的反腐敗關系。有些關系已經理得比較順。比如黨委對黨內領導干部先行審查，檢察機關接下來辦以后的事，這個關系已經很順了。沒有理順的是黨委治理腐敗與人大治理腐敗的關系。我們要承認黨管干部的原則，同時要充分認識憲法規定的人大制政體：一府兩院的組成人員對人大負責是基本原則。政府、法院、檢察院的組成人員對人大負責，受人大監督。我們要把這個憲法原則認識透，用透。正確的做法是黨委、人大治腐敗相互分工，兩者并列。黨委治專門在黨內任職官員的腐敗行為；凡是人大選舉產生的官員有腐敗行為，由人大來治。

黨委治腐敗，主要運用黨紀、黨規。人大治理腐敗，就要用另外一套規范，即憲法、選舉法、預算，還有組織法等法律。這樣的法律如果放在中國特色社會主義法律體系語境來說，可以把它們組成的法律部門叫作代議法，專門規定國家權力機關的權力職責。所以人大治理腐敗的根據是代議法，黨委治理腐敗的根據是黨章、黨規。這是黨委治腐敗與人大治腐敗的基本分別。

代議法里我認為有三個法律要馬上行動起來：一個是選舉法。應該制定一個統一的、長期實行的國家機關領導人產生辦法的法律，這個法律除了規定誰有權選舉產生哪個級別國家領導人之外，還有一個明確意識，即選舉產生國家領導人的過程就是治理腐敗的開端，要按照這樣的意識制定長期有效的國家機關領導人選舉法。

另外是預算。預算應該把水分擠得干干凈凈，每給你一分錢，都要用在指定的工作上，挪用了，工作沒有做好，馬上暴露，人大、審計等機關就要來查，但我們現在沒有做到這一點。這是以后預算要完成的任務。

第三是監督法，里面規定了7種監督程序，但因為以前彭真委員長說人大不管人事監督，所以監督法上的7種監督程序沒有一種用來治理腐敗。不過，第7、8、9屆全國人大的15年里曾有一些努力，人大監督工作有一部分內容就是要監督官員，監督他們行使職權的行為，包括有沒有腐敗行為。現在雖然監督程序齊全，反倒沒有一種用來治理腐敗，這是錯的。其中，質詢程序、預算執行監督程序等都是完全可以而且應該用來治理腐敗的。用好這些程序后，不至于面對貪官污吏無能為力，人大有辦法有工作方式治理腐敗。這是用現成程序的問題，不需要再修改了。

這是我對以后反腐敗該怎么改的想法。總之是一句話，我國反腐敗的改進方向是多用代議法治理腐敗，使人大成為腐敗官員畏懼的第二個老虎。

（作者為中央財經大學教授）

（責任編輯黃鐘）