農村融資難的表現及其破解路徑

〔摘要〕 當前我國農村融資難題主要表現在農村正規金融供小于求、體系不完善、效益偏低，財政支農效率低下、管理體制不健全，農村民間金融風險突出、監管缺失等方面。農村融資難的主要原因在于相關政策和法律法規的不健全不完善。農村融資難的破解路徑是：通過金融改革加大農村正規金融供給，將財政支農提升到法律高度，增強財政支農的有效性與可持續性，通過金融創新促進民間金融合法化。

〔關鍵詞〕 農村融資，農村正規金融，農村民間金融，財政支農

〔中圖分類號〕F830 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）05-0100-04

解決好農村融資難題是破解我國“三農”問題的關鍵。改革開放以來，在農村經濟的快速發展中，農業自身的積累已經無法滿足日益膨脹的資金需求，而國家金融機構對農村的支持力度不夠，財政支農近年來才快速發展，民間金融也缺乏規范和引導，因而我國農村融資的途徑雖然種類豐富，但是在實際發展中卻出現了功能錯位、結構不合理的現象。本文在對我國農村融資難的主要表現進行總結的基礎上，進一步分析造成融資難的原因，然后提出相應的對策建議。

一、農村融資難的表現

改革開放以來，我國農村金融獲得了快速的發展，包括農村正規金融、財政支農、農村民間金融在內的農村融資體系逐漸形成，但是在農村經濟發展中農村融資難題仍然很突出，主要表現在：農村正規金融供小于求、體系不完善、效益偏低；財政支農效率低下、管理體制不健全；農村民間融資從禁止到自我成長，在缺乏監管的背景下風險突出。

（一）農村正規金融供小于求、體系不完善、效益偏低。這主要表現在以下三方面：

1.農村金融供給與日益增長的農村金融需求之間存在矛盾。農村信貸供給無法與農民的實際融資需求有效對接，一方面從量的角度看，隨著新農村建設的不斷推進，我國農村資金需求數量在不斷增加，同時，農村資金供給量也隨著支農助農機構的增多以及國家在政策上的傾向而不斷增加，但增幅遠趕不上農村資金需求的增幅，資金供求缺口仍然較大；另一方面從供求結構看，“三農”金融需求主體多為農戶、農村企業以及農村的基礎設施建設，農戶和農村企業又可以分為不同的類型，其金融需求的數量、方式、產品等也各不一樣，而農村正規金融機構目前基本上均以商業化的方式開展經營，利潤最大化是其主要目的，因而在資金投向上表現出追求高利潤、重視大項目等取向，在信貸產品設計上，由于農村抵質押品的缺失以及信貸擔保體系的不完善使得能夠既滿足銀行的風險控制和盈利需求，同時又能滿足不同農戶需求的信貸產品缺失，農村多數小農以及部分小微項目得不到有效的資金支持。

2.農村金融體系不健全，金融機構定位模糊，功能發揮不足。我國雖然已經建立了政策性、合作性和商業性并存的農村金融體系，但多層次、多樣化和適度競爭的農村金融體系仍未建立起來。我國農村金融機構經營一直處在商業化和支農目標間的有效銜接，但從目前農村金融機構運作情況看，脫離“三農”服務的現象值得關注，商業化的目標更為強烈，支農效果弱化不容忽視。農村信用社股份制商業銀行的改革方向不利于其發揮支農作用，農業銀行在追逐“利潤”的過程中出現了在農村只存不貸的“非農化”傾向，農業發展銀行沒有真正承擔起政策性銀行的重任，政策性金融基本集中在基礎設施等領域，與農村和農戶更廣泛的金融需求之間存在很大矛盾。

3.農村金融機構自身經營效益偏低，自身發展可持續性不足。我國農村的金融機構仍處在政策性和商業性合一的經營困境中，整體的經營實力亟需提高，這些問題主要體現在以下三個方面：首先是資本充足率相對偏低，風險抵御能力較差，根據銀監局統計，目前我國農信社整體資本充足率已基本達到了8%的監管要求，但與國家監管標準要求的“大型銀行資本充足率不低于11.5%，中小銀行的資本充足率不低于10%”仍有差距；二是我國農村金融機構業務單一，盈利能力不足，從銀監局統計數據中可以看出，農信社2011年的資產利潤率為0.74%，新型農村金融機構和郵政儲蓄銀行合計資產利潤率為0.59%，而同期城商行和股份制銀行的資產利潤率分別是1.08%和1.09%；三是農村金融機構的不良貸款率和余額偏高，據銀監局統計數據顯示，2012年三季度，我國農村商業銀行的不良貸款率為1.65%，而同期城市商業銀行的不良貸款率僅為0.85%。

（二）財政支農效率低下、管理體制不健全。21世紀以來在“三農”問題的破解中，我國逐年增加投入了大量的財政支農資金，但是財政支農在使用中卻存在支出結構不合理、使用效率低下、管理體制不健全等問題 〔1 〕。

1.財政支農資金支出結構不合理，使用效率低下。一方面是財政支農支出“非農化”現象嚴重，據估計，農業投資中實際用于農業和農村的僅占一半左右，大量資金流向了科研院所、工業企業、農業管理部門、國有流通部門等，農民直接受益的份額很少，事業費支出嚴重擠占生產性支出，我國直接用于生產性支出的資金大概只占支農資金總額的40%左右，其他均用于人員供養和行政運行；另一方面是涉及農村可持續發展的支農投入長期不足，如農村義務教育、農村科技、農村醫療衛生、農村社會保障、農村環境保護等，與社會的要求和國際標準還存在很大差距。

2.財政支農管理體制不健全。財政支農渠道多、項目雜、管理部門多，項目之間存在交叉重復、相互脫節等問題，且投入分散，難以發揮資金使用的規模效益；不同資金類別由不同部門掌握，導致地方上不能集中資金解決與農民生產活動直接有關的迫切問題，也時常出現同一項目多部門管理但無部門負責，尤其是有限的支農資金被擠占、挪用或被低效、無效甚至負效使用。

（三）農村民間金融風險突顯、監管缺失。這主要表現在以下兩方面：

1.農村民間金融在自我成長中風險突顯。雖然農村民間金融自古有之，但是自新中國成立以來，民間金融經歷了禁止、打擊、默認而不提倡的發展階段。現階段我國農村民間金融的發展得益于改革開放之后經濟的快速發展。在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，農村民間金融的興起是經濟制度改革與金融制度改革不協同的產物，市場經濟體制改革推動了農村經濟的快速發展，經濟發展內生性地產生了對金融的需求，而我國的金融體制改革滯后，尤其是金融改革的城市偏向導致農村正規金融供給不足，正是在這樣的背景下農村民間金融快速壯大以滿足經濟發展的需要。伴隨農村民間金融融資規模的擴大，農村民間金融的風險也逐漸顯現出來，主要表現在以下幾方面 〔2 〕：第一，農村民間借貸利率的失控容易誘發高利貸問題。雖然國家規定借貸利率不能超過銀行利率的四倍，但是民間借貸往往缺乏抵押物，導致利率很高，出現了高利貸問題，嚴重擾亂了借貸市場的供求均衡。第二，民間非法集資案頻發。隨著民間融資規模的擴大，許多人無法對非法集資作出識別而身陷其中，一旦集資無法還本付息，非法集資的風險就會表現出來，這兩年最為典型的就是“吳英案”，浙江本色集團原董事長吳英非法集資7.7億元，而其中3.8億元無力償還，最終導致案件發生。第三，農村民間金融降低國家貨幣政策調控效果。國家的貨幣政策可以起到調節信貸走向和調整產業結構的目的，因為不符合國家產業政策而從正規金融無法獲得支持的借貸項目如果從民間得到融資，這勢必會造成落后產能、低端產業的再生，影響國家的調控效果。

2.農村民間金融缺乏監管。農村民間金融在發展中所帶來的高利貸、非法集資等問題與農村民間金融缺乏監管存在著很大的關系。在我國傳統的民間融資中，民間金融是依照傳統的社會公德、家庭美德來約束，也就是靠地緣、血緣、業緣關系來進行民間借貸的治理，在很大程度上是靠人格化的方式進行交易。但是隨著融資規模的擴大，靠地緣、血緣、業緣關系融資被突破，人格化交易的風險也就顯現出來。而農村民間金融在我國一直處于“地下經濟”，民間融資難以得到國家的法律保護，在此背景下，農村民間融資的風險被放大，給農村金融秩序的運行造成嚴重負面影響。此時，最需要的就是國家要逐漸將農村民間金融納入法律監管的框架之下。

二、農村融資難的主要原因

破解農村融資難題就是要促進農村融資的公平與效率兼顧，重視經濟發展中公平與效率問題的解決 〔3 〕 （P18-19 ）。對于農村融資的公平、效率問題可以從兩個層面來分析：一是分析城鄉二元經濟結構對農村發展的不公平、非效率，二是分析城鄉二元金融結構對農村融資的不公平、非效率。法律制度、政策體系是決定公平與效率某一優先或者統籌兼顧的關鍵因素。由此可以得出，農村融資難的主要原因在于這兩個層面的政策和法律法規的不合理、不完善。

從城鄉二元經濟結構來看，我國長期采取的是重城市、輕農村的經濟發展戰略。在計劃經濟時期，在重工業化的引導下，將農業發展的剩余用于支持工業化，農村積累緩慢，將農業剩余用于城市發展。改革開放雖然發端于農村家庭聯產承包責任制，先是激發了農村的發展活力，但是后來農村改革卻缺乏進展，更多的是在工業化、城鎮化的過程中，推進了城市的發展，財政支出、銀行信貸等都較多用于支持城市發展，而對農村的支持卻不足，特別是在教育、醫療、養老等公共服務方面。針對這一問題，我國新世紀以來連續10年出臺中央一號文件支持農村發展，并出臺了一系列強農惠農政策，如新農村建設、農業生產直接補貼、糧食最低收購價、農業保險補貼、家電下鄉、農村“水電路氣房”民生工程等，這些政策的出臺促進了農民收入增加、農業穩定增長，在一定程度上促進了城鄉均衡發展。盡管如此，農村落后的狀況仍然沒有得到根本改觀，還需要通過制度創新，在金融、土地、戶籍、農業經營體制等方面進一步改革，尤其是金融改革，增強農村發展的活力，促進城鄉間的均衡發展。

從城鄉二元金融結構來看，我國農村金融發展緩慢，既沒有體現公平性，也沒有體現效率性。但是在農村融資當中，需要對公平與效率進行權衡，促進農村金融的發展。農村金融體系建設中涉及到效率和公平的權衡問題，一方面要保證資金的有效利用，獲得足夠收益率，實現可持續經營，這主要體現在農業規模經營、農民創業當中，需要商業性金融、民間金融的進一步改革與完善；另一方面要兼顧發展農村經濟、消除貧困、擴大金融服務覆蓋率等公平性目標，這就需要通過金融改革，在財政支農、政策性農村金融方面對農村地區傾斜，體現公平性。這兩個目標的最優實現方式，即政府調控和市場調節之間的選擇。從我國近年來農村金融的改革實踐看，這兩方面都在不斷改革，我國出臺了相關的政策支持“村鎮銀行”，對農村信貸的利息也進行了調整，這些都是可以體現效率的；在公平方面，近十年來的財政支農，都是與公平相關的。但這些還遠遠不夠，需進一步加大政策的支持力度。

在農村金融改革當中，制度創新是保障，通過法律、政策的調整，開展農村融資法律規制，為農村地區提供多樣、高效的金融產品，滿足農村地區的金融需求，可以促進農村金融發展，實現公平與效率并重。

三、農村融資難的破解路徑

改革開放以來，我國農村經濟快速發展，對農村融資需求大幅度增加的同時，金融體制改革滯后導致農村金融供給不足，因而需要從法律規制的角度增加農村金融供給，促進供求均衡，改善農村融資局面。這可以用圖1說明。

如圖1所示，如果能夠完善農村融資的法律規制體系，使得農村融資的效率得到提升，那么農村融資供給不足的局面也會得到滿足。假如完善法律規制使得供給曲線從S2移動到S3，那么就會產生新的供求均衡點，與Q3對應的均衡點相比，均衡價格更低，均衡數量更多，農村融資更有效率，S3與D2的相交點，所對應的融資數量為Q4。可見，通過完善農村融資法律體系，可以改變農村融資的供給，導致供給曲線的變動，進而供求相結合，實現更好的均衡，促進農村融資的發展。具體來說，做到農村融資的有法可依，需要完善農村融資的法律規制體系，可以從以下幾方面入手：

（一）通過金融改革加大農村正規金融供給。在我國正規金融體系的設計上，要規定涉農金融機構要專門設計服務農村的金融產品，規定必須將一定比例貸款投向農村地區，并對貸款使用進行監管。具體來說，在我國農村正規金融發展中，中國農業銀行、中國工商銀行雖然在縣域有布點，但是在支持農村經濟發展中的作用不明顯，需要研究設計針對農村地區的金融產品，服務農村經濟發展，作為國有企業，農行、工行需要在經營中公平與效率兼顧，將部分資金用于支持農村經濟。信用社是當前農村融資的主力軍，要強化信用社服務農村的作用，在將精力主要放在農村的前提下，多樣化信用社股權結構，提高農村信用社的運營效率。雖然中國郵政儲蓄銀行成立年份較短，自我運行仍缺乏規范，但是在服務農村經濟這一領域，由于布點較多，可以鼓勵郵儲針對農村地區設計金融產品，服務農村經濟，這也能夠擴展郵儲的經營領域，廣大的農村地區為中國郵政儲蓄銀行的發展提供了空間。

（二）將財政支農提升到法律高度，增強財政支農的有效性與可持續性。2003年至2012年，中央財政累計安排“三農”支出約6萬億元，年均增幅超過20%；政策制定實施日益制度化多樣化，通過采取財政補助、財政獎補、民辦公助、以獎代補、稅收優惠等多樣化措施，進一步強化了財政政策的引導作用 〔4 〕。雖然財政支農在近年來快速推進，但是強農惠農政策種類繁多，政策在出臺時只考慮當時的經濟發展背景，而沒有系統考慮，政策的有效性在各地不一，有些政策并不能夠真正的起到促進農村經濟發展的作用，政策在執行中存在著缺陷，導致財政支農資金被濫用、挪用；而且財政支農多為政策，并沒有上升到法律高度，那么從可持續性上看，政策的延續性不如法律，特別是在金融危機背景下出臺的系列擴大農村內需的政策，在今后如何進一步實施缺乏系統考慮，因而要保持財政支農的穩定發展，需要通過政策體系的完善，進一步明確財政支農的法律效率，增強可持續性，確保農村金融公平性的實現。

（三）通過金融創新促進民間金融合法化。在當前正規金融供給不足的情況下，民間金融的作用十分突出，但是民間金融的風險近年在我國已經凸顯出來，當前民間融資動輒上億元的資金，一旦出現意外則涉及面廣、資金額大，負面影響深，因而要通過金融創新促進民間金融合法化，以便于對民間融資的監管。對于農村民間金融的發展可以朝著村鎮銀行、小額貸款公司的方向開展，從法律上認可村鎮銀行、小額貸款公司的地位，這樣方便銀監局、中國人民銀行等金融監管機構的監管工作，把原本存在于“地下”的民間金融轉到地上來，而對于村鎮銀行、小額貸款公司的準入門檻、利率范圍都可進行適當的放寬，村鎮銀行、小額貸款公司的發展有利于完善農村金融業的市場結構，擺脫由幾大國有銀行寡頭壟斷的局面，形成競爭性的市場格局。同時要發揮傳統農村民間金融的作用，傳統民間金融額度小、時間短、無抵押等特點，在當前鄉土社會沒有瓦解的農村地區，仍然具有一定的存在空間，在促進農村經濟發展中，滿足農民需求具有一定的作用。

參考文獻：

〔1〕何平均.基于效率與公平視角的財政支農政策探究〔J〕.財政與金融，2009（4）.

〔2〕陳柳欽.我國農村民間金融的運行形式、存在的問題及其規范發展〔J〕.經濟研究參考，2006（72）.

〔3〕〔美〕理查德·A.波斯納.法律的經濟分析（上）〔M〕.北京：中國大百科全書出版社，1997.

〔4〕謝旭人.構建完善財政支農政策體系，譜寫“三農”科學發展新篇章〔N〕.經濟日報，2012-10-29.

責任編輯 于曉媛