基于全域立體開發(fā)的國土空間規(guī)劃體系與方法

摘要 通過對國土空間內涵的解讀，構建城鄉(xiāng)空間、海陸空間和地上地下空間的規(guī)劃體系與方法，并提出優(yōu)化國土空間規(guī)劃的對策建議。開展基于全域立體開發(fā)、突出陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃，對國土資源優(yōu)化配置，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

關鍵詞 國土空間；規(guī)劃體系；規(guī)劃方法；對策建議

中圖分類號S28文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）29-10347-04

基金項目教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金（14YJA630083）；廣東省科技計劃項目（2012A031100011）；住房與城鄉(xiāng)建設部科研項目（2010R28）。

作者簡介楊木壯（1965-），男，廣東廣州人，博士，教授，從事國土資源與自然地理研究。

中共十八大報告提出，大力推進生態(tài)文明建設，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。近年來，許多涉及空間開發(fā)利用的專項規(guī)劃陸續(xù)出臺，但各類規(guī)劃之間常常出現(xiàn)職能不清、內容重疊，甚至互不協(xié)調等問題。因此，開展基于全域立體開發(fā)、突出陸海統(tǒng)籌的國土空間規(guī)劃，對國土資源優(yōu)化配置和集約高效利用，大力推進生態(tài)文明建設，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。筆者通過對國土空間內涵的解讀，嘗試構建城鄉(xiāng)空間、海陸空間和地上地下空間的規(guī)劃體系與相應的規(guī)劃方法，并提出優(yōu)化國土空間規(guī)劃的策略。

1國土空間含義

“國土空間”是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，以土地資源為載體和平臺，各項經濟社會活動所依存的，具有長、寬、高三維規(guī)定和不同職能的空間范疇，包括陸地、陸上水域、內水、領海、領空等。鑒于目前國土資源開發(fā)現(xiàn)狀，“國土空間”主要指陸地空間和海洋空間。其中，陸地空間包含地上、地表、地下空間。

國土空間是經濟社會發(fā)展的載體，其開發(fā)直接影響到國土空間及其資源的可持續(xù)發(fā)展[1]。國土空間以一定的空間組織形式，通過人類的建設生產活動，獲取生存發(fā)展物資資料[2]。國土空間開發(fā)規(guī)劃就是對其進行全面、長遠的發(fā)展計劃，即對其基本性、長期性、整體性問題進行思考、考量和設計，形成整套科學合理的未來行動方案。

2 國土空間開發(fā)規(guī)劃體系

我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系分可為3大類：一是具有國家戰(zhàn)略層面的國家空間規(guī)劃，如全國主體功能區(qū)規(guī)劃、全國國土規(guī)劃；二是具有針對特定地區(qū)或范圍的空間發(fā)展的規(guī)劃，如區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃；三是針對某種資源配置的規(guī)劃，如土地利用總體規(guī)劃、流域規(guī)劃、海域規(guī)劃。看似完善的空間規(guī)劃體系，實際上各類規(guī)劃之間由于管理主體不同，編制單位不同，規(guī)劃方法不同，編制時限不同，造成各類規(guī)劃之間銜接不上，難以協(xié)調。根據“國土空間”所包含的空間范圍，“國土空間開發(fā)規(guī)劃體系”是由陸地空間開發(fā)規(guī)劃和海洋空間開發(fā)規(guī)劃所構成，如圖1所示。

2.1陸地空間開發(fā)規(guī)劃陸地空間開發(fā)規(guī)劃可分為地上空間、地表空間和地下空間。地上空間一般是指人類所建造的架空脫離于地表的地物空間，最典型的是高層建筑之間的空中走廊、高架橋等。地表空間就是地面空間，一般是指自然形成的地形及地表紋理，也包含依附于其之上的某些人文事物。地下空間指的是地表以下的空間，即在巖層或土層中天然形成或經人工開發(fā)形成的空間。

2.1.1 地上空間開發(fā)規(guī)劃。人類利用空間的智慧是無限的，如建造不同高度的高架橋把汽車分流于不同空間中穿梭；為了爭取更多容納空間在建筑之上擴容，建起空中走廊或者是“T”字形的建筑。在不久的將來地上空間必定成為人們爭奪的開發(fā)對象，甚至產生地上空間建筑互相侵害的現(xiàn)象。地上空間開發(fā)規(guī)劃盡快完善和落實就成為了迫在眉睫的任務。因此，該研究提出地上空間開發(fā)規(guī)劃應該以在不侵害周邊建筑享有權力為前提，依法開發(fā)，做到與周邊環(huán)境相協(xié)調。

2.1.2 地表空間開發(fā)規(guī)劃。地表空間開發(fā)規(guī)劃應該注重以土地利用為基礎的城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌開發(fā)規(guī)劃和注重空間開發(fā)規(guī)劃過程中的生態(tài)質量兩大要點。地表空間開發(fā)規(guī)劃可以土地利用為規(guī)劃基礎，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間開發(fā)規(guī)劃，其實質的思想就是把土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設規(guī)劃納入發(fā)展規(guī)劃系列，因為土地利用規(guī)劃是基于自然和社會經濟綜合性較強的規(guī)劃，而且國標《土地利用現(xiàn)狀分類》不僅包含陸上水域，且體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化原則，這些都為城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌規(guī)劃創(chuàng)造了良好的條件。當然，這個土地利用規(guī)劃最好是跨行政區(qū)的，這樣可避免由于在行政區(qū)上作出的土地利用總體規(guī)劃與土地利用實際情況不符現(xiàn)象。這樣的地上空間開發(fā)規(guī)劃可彌補各類規(guī)劃的不足，解決城鄉(xiāng)分離問題，解決“城中村”、城郊結合部和農村空間開發(fā)無序問題，此舉亦可指導下級規(guī)劃的完善。

目前大力提倡的“三規(guī)合一”思想，就是編制統(tǒng)一的綜合性空間規(guī)劃，將空間規(guī)劃職能統(tǒng)一到一個主管部門之下[3]，其實質是希望解決空間規(guī)劃體系內部沖突。如圖2所示，理想中“三規(guī)”之間應該是互為參照、相互制衡、彼此銜接。經濟社會發(fā)展規(guī)劃相對于土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃是總體構想與空間落實、宏觀指導與微觀實現(xiàn)的關系，土地利用總體規(guī)劃相對于經濟社會發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃是資源約束與戰(zhàn)略目標、全局控制與相互參照的關系，城市規(guī)劃相對于經濟社會發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是職能定位與發(fā)展導向、內部優(yōu)化與外圍控制的關系[4]。

2.1.3 地下空間開發(fā)規(guī)劃。當前地下空間開發(fā)規(guī)劃的對象主要城市的地下空間。地下空間開發(fā)規(guī)劃在現(xiàn)時我國國情當中應該注重容量與質量并重，當中最重要的應該是把不斷向空中和水平面發(fā)展的地上空間與地下空間協(xié)調整合發(fā)展，形成國土陸地空間的立體開發(fā)，這實際上就是陸地空間開發(fā)一體化的問題。

2.2海洋空間開發(fā)規(guī)劃國家戰(zhàn)略層面的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》當中幾乎沒有涉及海洋，只涉及陸地空間開發(fā)。海洋空間開發(fā)與陸地空間開發(fā)同樣重要，其發(fā)展戰(zhàn)略內容也應放于國家層面當中，而不僅僅作為專項性規(guī)劃。海洋空間規(guī)劃是包含海岸帶—近海—遠洋，灘涂—海島（海礁），海面—海水層—海底，注重開發(fā)與保護相結合，建立多功能、復合型立體的綜合海洋空間開發(fā)格局，并與陸地空間協(xié)調發(fā)展的海洋分層空間規(guī)劃。

3國土空間開發(fā)規(guī)劃方法

3.1 地表空間開發(fā)規(guī)劃方法國家層面的地表空間開發(fā)規(guī)劃應以綜合性（自然和人文）較強的土地利用為規(guī)劃基礎，從規(guī)劃方法論層面差異來講，主要分為傳統(tǒng)的亦是現(xiàn)時應用最廣泛的“正規(guī)劃”和“反規(guī)劃”。兩者最本質的區(qū)別在于其規(guī)劃的立足點截然不同。“正規(guī)劃”立足于發(fā)展目標，最典型的就是先預測再規(guī)劃；而“反規(guī)劃”則立足于生態(tài)環(huán)境保護，即先保護和控制生態(tài)設施用地再規(guī)劃。

3.1.1 “正規(guī)劃”方法。土地利用空間開發(fā)規(guī)劃方法可分為定性、定量和定性兼定量相結合的方法[5]。相對于定性而言，定量方法尤其是模型法顯示出更高的可靠性和精確度[6-7]。嚴格意義來說，土地利用規(guī)劃應該分為土地利用空間數(shù)量結構規(guī)劃和空間配置格局規(guī)劃。前者主要方法有線性規(guī)劃模型、多目標線性規(guī)劃模型、模糊線性規(guī)劃模型、灰色線性規(guī)劃模型，主要是通過預測需求，然后制定目標線性函數(shù)再進行規(guī)劃的方法，系統(tǒng)動力學模型則是非線性模型；后者主要方法有基于GIS、RS技術或者基于空間規(guī)劃數(shù)學模型；最近隨著生物科學應用算法的發(fā)展，多學科交叉成為土地利用空間規(guī)劃的新趨勢，而多模型耦合和學科交叉的整合模型越來越成為新的趨勢和亮點。“正規(guī)劃”理念下的土地利用規(guī)劃框架見圖3。

3.1.2“反規(guī)劃”方法。“反規(guī)劃”思想下的土地利用規(guī)劃理念體現(xiàn)了土地倫理價值觀。在各種經濟活動中“經濟人”所追求的目標永遠是自身利益的最大化，即體現(xiàn)單一的“經濟利益”功能上。這種價值取向一方面導致非建設用地不斷被蠶食為建設用地，造成了土地景觀生態(tài)系統(tǒng)的不可恢復的改變；同時忽視土地利用空間格局對諸多自然、生物以及人文過程的影響，導致區(qū)域生態(tài)格局和人文格局的分割破壞。而“反規(guī)劃”正是在基于日益嚴重的生態(tài)環(huán)境和人文危機下提出，從人地和諧關系入手，重構土地資源利用價值體系，尤其體現(xiàn)在綜合的生態(tài)系統(tǒng)服務，注重經濟、社會、生態(tài)3大效益的綜合發(fā)揮，與科學發(fā)展觀的精神相得益彰。

反規(guī)劃的思維方式是先從規(guī)劃非建設用地入手，在此基礎上在對建設用地進行規(guī)劃的方法[8]。它強調一種逆向的規(guī)劃過程，試圖通過構建保障自然人文過程健康和安全的景觀安全格局，建立區(qū)域或城市的生態(tài)基礎設施，來解決國土生態(tài)安全問題、城市形態(tài)問題以及城市功能結構等問題，引導和框限城市的空間發(fā)展，是一種全新的規(guī)劃和設計方法[9]。李景剛等把“正”“反”規(guī)劃途徑比喻成“圖”與“底”之間的關系：“圖”指城市，“底”指城市所處于生態(tài)環(huán)境，現(xiàn)行的規(guī)劃將區(qū)域環(huán)境作為“底”，在其上進行“圖”——城市的規(guī)劃設計，即依賴人口預測和城鎮(zhèn)化預測來進行城市的布局與發(fā)展；而“反規(guī)劃”將現(xiàn)行規(guī)劃中“圖”和“底”易位，優(yōu)先摸查不能建設的區(qū)域，劃定禁止建設區(qū)，進而形成健康理性的城市發(fā)展格局[10]。

反規(guī)劃應用于土地利用規(guī)劃的具體方法及操作主要是采用景觀格局分析方法和RS/GIS空間分析方法，即通過對關鍵景觀過程（包括城市的擴張、物種的空間運動、災害過程的擴散、水和風的流動等）進行過程模擬分析和判別，建立不同過程的專項景觀安全格局，然后對各個單項安全格局進行疊加建立生態(tài)基礎設施，并以此生態(tài)基礎設施為約束，進行規(guī)劃用地安排，落實用地布局[8]。“反規(guī)劃”理念下的土地利用規(guī)劃框架見圖4。

圖4 “反規(guī)劃”理念下的土地利用規(guī)劃框架42卷29期楊木壯等基于全域立體開發(fā)的國土空間規(guī)劃體系與方法“反規(guī)劃”是現(xiàn)時注重生態(tài)乃至人文歷史保護的時代必然產物，其本質上應該是一種從規(guī)劃就開始對政府和相關責任部門權力限制的體現(xiàn)，這是我國對行政部門限權之舉。毋庸置疑，“反規(guī)劃”是真正立足于土地上的規(guī)劃，這并非立足于預測的“正規(guī)劃”所能做到。基于“反規(guī)劃”的這個特點，在規(guī)劃生態(tài)基礎設施時就決定了其規(guī)劃范圍不能過大，大部分應用于縣、鄉(xiāng)（農村）居多。“反規(guī)劃”應用于市級及其以下的國土規(guī)劃是十分有益的，同時也可以彌補下級對上級規(guī)劃的反饋作用。

3.2地下空間開發(fā)規(guī)劃方法目前的地下空間開發(fā)規(guī)劃方法主要關注平面規(guī)劃，垂直規(guī)劃由于地下復雜的地質、水文環(huán)境發(fā)展緩慢。然而，現(xiàn)代信息化、數(shù)字化的技術，為地下空間開發(fā)的立體規(guī)劃提供更為有效、科學的途徑。而從空間開發(fā)層次的來看，淺層空間開發(fā)規(guī)劃多于深層空間開發(fā)規(guī)劃。因此，筆者認為較為完善的地下空間開發(fā)規(guī)劃方法應該是在統(tǒng)籌協(xié)調包括功能在內的地上—地下空間利用前提下，作平面—垂直、淺層—深層立體的多功能的規(guī)劃。需要特別說明的是，這里的“地上”并不是“2.1”所指地理上的“地上”含義，而是一般解釋，指地表及依附于其之上的建筑空間。“地上與地下統(tǒng)籌開發(fā)”主要是指地表空間開發(fā)形式與地下空間開發(fā)形式在銜接度、開放性、建筑結構相互適應，例如住宅區(qū)地下空間可考慮開發(fā)為地下停車場，圖書館地下空間可開發(fā)為藝術展覽廳等等。

地下空間規(guī)劃方法主要采用“正規(guī)劃”的思路進行：首先制定某區(qū)域地下空間開發(fā)規(guī)劃目標和規(guī)劃原則，當中包含模型的需求預測；然后對地下空間開發(fā)環(huán)境進行潛力評估，作出適宜性評價；最后作出相應的規(guī)劃方案。過程中一般采用如CAD、3D-Maxs和GIS等信息技術，尤其是三維作圖軟件。把規(guī)劃過程中諸多地下空間所需的條件數(shù)字化并建立數(shù)據庫，采用遙感圖像作為規(guī)劃背景，這些都方便開發(fā)潛力評估和成果的時空預測。

正因為潛力評估是規(guī)劃的基礎，因此學者對其研究較多。例如，賈嘉陵等利用地下普查數(shù)據對城市地下空間開發(fā)規(guī)劃中存在的風險評估[11]。張弛等采用城市地下空間開發(fā)規(guī)劃水平評價體系及模糊評價模型，對成都市進行實例評價[12]。某些學者則基于AutoCAD和GIS平臺，選取所需要的條件作為評價指標，建立空間開發(fā)潛力評價指標體系，過程中根據指標劃定數(shù)個開發(fā)區(qū)劃，為政府開發(fā)提供重要的參考依據[13-14]。借鑒發(fā)達國家地下空間開發(fā)問題，近幾年某些學者開始意識到地上—地下協(xié)調開發(fā)的重要性，同時提出把傳統(tǒng)的三維GIS改進為兼顧空間關系與語義關系的三維空間數(shù)據庫模型，即建模（算法）與可視化相結合[15-16]。

3.3 海洋空間開發(fā)規(guī)劃方法海洋變幻莫測，海下作業(yè)難度大等特點，都導致海域空間開發(fā)的復雜性遠遠超于陸地，其規(guī)劃應該包含海岸帶—近海—遠洋，灘涂—海島（海礁），海面—海水層—海底，規(guī)劃方法應該注重的開發(fā)與保護相結合，尋求建立多功能、復合型立體的綜合空間開發(fā)，并且應以《全國海洋功能區(qū)劃（2011-2020 年）》為原則。現(xiàn)有海洋空間規(guī)劃方法有2種：一是基于空間疊置分析；二是基于指標體系。前者是劃分基本調查單元，運用GIS建立規(guī)劃區(qū)域各種海域使用活動、海洋生態(tài)系統(tǒng)特征（非生物特征、重要生物和生境分布）分布圖，然后將各種信息分布圖進行疊加，運用情景分析法。后者是通過劃分基本單元，構建指標體系，根據指標體系對各單元進行評價，最終形成規(guī)劃方案[17]。

目前較多文獻只停留于各種海洋空間開發(fā)形式和功能研究，而關于海洋空間開發(fā)規(guī)劃方法研究的文獻較少。由于海陸兼?zhèn)涞陌l(fā)達國家對海洋空間開發(fā)規(guī)劃起步較早，有著豐富而較為完善的規(guī)劃經驗，因而不少學者嘗試通過分析國際其他國家的海洋空間開發(fā)規(guī)劃，對比和結合國內國情，借鑒和提出一些有益的規(guī)劃方法[18-19]。某些國外學者還運用“反規(guī)劃”理念，強調海洋空間開發(fā)中保護生態(tài)環(huán)境的重要性。例如，Boyes等認為繪制海洋景觀圖譜是實行海洋空間管理的必要步驟，還認為要優(yōu)先劃定保護區(qū)[20]。Matthew等認為Marxan軟件可以用于基于保育管理的海域使用區(qū)劃[21]。除了海洋生態(tài)環(huán)境的保護以外，筆者認為海陸空間協(xié)調發(fā)展將成為海洋空間開發(fā)規(guī)劃的又一新亮點。

4 優(yōu)化國土空間規(guī)劃的對策建議

4.1 開展國土資源環(huán)境承載力評價與預警研究以資源環(huán)境承載能力作為基礎支撐，從地形、地質環(huán)境、水資源、土地資源、生態(tài)環(huán)境、海洋資源環(huán)境等方面開展綜合評價預測，并與對應區(qū)域的經濟社會活動對資源的需求進行匹配，劃分國土資源承載力預警等級，為規(guī)劃編制提供閾值范圍。

4.2以生態(tài)基礎條件（EI）為前提定位國土空間主導功能以生態(tài)基礎條件為前提，構建保障自然、人文過程健康和安全的景觀格局，建立區(qū)域或城市生態(tài)基礎設施，應用“反規(guī)劃”理念，多規(guī)合一，統(tǒng)籌協(xié)調主體功能區(qū)規(guī)劃、國民經濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，實現(xiàn)優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。

4.3集約發(fā)展，高效利用國土空間推進城鄉(xiāng)建設用地置換，在總量上控制城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模增加，加強中心村、鎮(zhèn)的公共設施建設，提高公共服務能力，建設美麗鄉(xiāng)村。鼓勵各市縣強化農村土地整治，綜合整治農村零碎地塊，積極探索低丘緩坡、荒灘未利用地開發(fā)試點，從已有建設用地中挖掘用地潛力，推進城鎮(zhèn)化過程中土地資源在空間上優(yōu)化，同時轉變土地利用方式。通過戶籍政策、土地政策、人口政策、住房政策、稅收政策的調整，提高城市建筑容積率、人口承載力，積極穩(wěn)妥地對接城鎮(zhèn)化，逐步減少農村和生態(tài)脆弱區(qū)的人口，實現(xiàn)土地的集約利用、可持續(xù)發(fā)展。

4.4倡導全域立體規(guī)劃，統(tǒng)籌開發(fā)城鄉(xiāng)空間、海陸空間和地上地下空間倡導全域立體規(guī)劃，合理利用城鄉(xiāng)空間，統(tǒng)籌海陸空間、地上地下空間的國土規(guī)劃理念。陸地空間包括地上、地表和地下空間的規(guī)劃。地上空間開發(fā)規(guī)劃與周邊環(huán)境相協(xié)調，地表空間開發(fā)規(guī)劃實現(xiàn)“三規(guī)合一”，地下空間開發(fā)規(guī)劃注重容量與質量并重，海洋空間規(guī)劃應多功能、復合型、立體化并于陸地空間協(xié)調發(fā)展。

4.5盡快開展城市地上、地下土地權利現(xiàn)狀調查合理利用城市地上、地下空間已成為大中型城市建設和可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。開展大中型城市地上、地下空間權利調查與管理，以滿足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間、海陸空間和地上地下空間開發(fā)利用與管理的迫切需要。

4.6因地制宜，錯位發(fā)展各區(qū)域自然、人文及社會經濟條件差異較大，不同基礎條件的地區(qū)應采用不同的優(yōu)化國土空間開發(fā)格局的模式。“靠山吃山，靠海吃海”。相對內陸地區(qū)試點開發(fā)利用荒山荒灘等未利用地，讓“工業(yè)上坡”、“城鎮(zhèn)上山”，將尊重自然、保護環(huán)境放在首位，借助自然生態(tài)條件順勢“依山建城、城隨林生、水在城中”；沿海、海島地區(qū)借鑒國內外先進技術圍海、填海造地，將尊重海域生態(tài)、修復海岸線放在首位，節(jié)約集約用海。

城市群地區(qū)采用網絡開發(fā)模式，加快基礎設施網絡建設，完善大中小城市之間的快速交通主干道建設，加快區(qū)域經濟一體化；人口系數(shù)、產業(yè)基礎薄弱地區(qū)采取據點開發(fā)，集中建設區(qū)域性中心城市，吸引產業(yè)和人口向中心城市聚集，改善交通條件，加快人口轉移。

4.7保護與開發(fā)相結合，提高國土空間綜合開發(fā)能力通過城鄉(xiāng)建設用地內部挖潛，保證建設用地和農業(yè)用地少占和不占生態(tài)用地。充分開發(fā)和利用海洋的生態(tài)功能，保護海洋生態(tài)環(huán)境，各類開發(fā)活動都要以保護好海洋自然生態(tài)為前提，盡可能避免改變海域的自然屬性。優(yōu)先保護好重要的“原始”海洋區(qū)域、海洋珍稀瀕危物種及其生境、典型海洋生態(tài)系統(tǒng)、有代表性的海洋自然景觀和具有重要科研價值的海洋自然歷史遺跡等，為將來多保留一些天然的“本底”；保護好海岸防護工程，防御自然災害的侵襲，保障人民群眾的生命和財產安全；在海灣、半封閉海的非沖刷型海岸地區(qū)原則上不得圍海造地。

4.8做好國土空間基礎勘查，建立自然災害預警防治機制詳細調查擬建區(qū)水文地質條件和工程地質條件，獲取詳實的工程勘察資料。如地下空間擬開發(fā)項目，應加強地下水位的動態(tài)觀測和水質監(jiān)測研究，減小地下水對地下空間開發(fā)建設施工和安全運行的影響；盡量避開區(qū)域穩(wěn)定性差和地質構造條件不良地段；摸清城市地下有害氣體的分布規(guī)律等。對于有針對性的工程項目，制定合理的工程施工方案，建立相應自然災害防治機制，有助于最大限度地減小地質因素及自然災害對國土空間開發(fā)項目帶來的影響。

參考文獻

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