生態公益林管護存在的問題及對策

摘要 通過查閱生態公益林的相關文獻，總結了生態公益林在宏觀和微觀方面管理存在的問題，并從健全體系、普及知識、補償機制等方面提出了加強生態公益林管護對策。

關鍵詞 公益林管護；監測；對策

中圖分類號S719文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）29-10185-02

作者簡介禹永樹（1965- ），男，四川江油人，工程師，從事生態公益林管護和森林防火工作。

森林是陸地生態系統的主要組成部分，是人類生存和發展的重要依托，近年來隨著經濟的快速發展，生態系統的平衡和穩定也面臨嚴峻挑戰。隨著社會的不斷進步、人民素質和生活水平的不斷提高，并結合十八大提出的生態文明建設，保護和改善生態環境的要求越來越迫切。20世紀90年代初，國家林業局對林業提出了分類和經營概念，把森林分為生態公益林和商品林來管理。生態公益林是指生態區位極為重要或生態狀況極為脆弱的重點森林、林木、林地。生態公益林功能在于保障生態安全、保護生物多樣性以及滿足人類社會發展、社會需求和可持續發展。其主要目的是提供森林生態和社會服務產品。筆者介紹了生態公益林在宏觀和微觀方面管理存在的問題，并提出了加強生態公益林管護的對策，旨在為相關部門開展生態公益林管護工作提供參考。

1生態公益林在管護過程中面臨的主要問題

生態公益林項目實施用了8年時間從區劃界定、試點生態效益補償機制慢慢過渡到生態效益補償制度正式實施和逐步完善。天然林保護工程是由我國政府投資和實施的六大林業重點工程之一，生態公益林屬于“天保工程”子項目，由于該項工作的政策性強、涉及面廣，在我國林業史上又是一項嶄新的工作。因此，實施過程中難免存在一些問題，尤其是近年來隨著“退耕還林工程”項目后期的實施和“生態公益林建設”工程的逐步推進，一些新問題逐漸凸顯，隨之造成的不穩定因素增多，必須加以高度重視和解決。在生態公益林管護過程中存在的問題主要有宏觀層面和微觀層面2個方面。

1.1宏觀層面上存在的問題

1.1.1國家制定政策限制對生態公益林的商業性采伐。在生態公益林實施區內，因亂砍濫伐、偷伐森林火災等原因造成部分荒山荒地，加上國家政策限制生態公益林商業性砍伐，導致沒有商人愿意承包這些荒山來進行造林，加之農戶也不積極造林，最終造成政策限制-荒山荒地-商人與農戶之間的惡性循環。

1.1.2法律法規不健全，農戶對生態公益林管護的法律意識薄弱。即使有《中華人民共和國森林法》、《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》、《省、市關于開展集體林權制度改革的意見》[1]以及國家林業局2013年7號文件關于進一步加強天保工程區公益林管護工作的指導意見等有關法律、法規、政策、制度，但是有關具體明確針對生態公益林管護的法律、法規和條例還不健全，例如在劃分公益林邊界時相關的技術認定不規范。并且生態公益林大多在山區，山區農戶對于生態公益林概念不清，科學文化素質較低，農戶對保護生態公益林的法律意識就薄弱。

1.1.3國家征占用林地與生態公益林區劃發生沖突。由于經濟的發展，原來的生態公益林規劃就會表現出一定的與現實經濟發展沖突的局限性和滯后性。例如，原來的規劃根據當時的實際情況考慮的道路紅線比較窄，隨著開發區的建設，征用占用林地造成了開發區用地與生態公益林用地的重疊現象，因此造成了一定的生態公益林面積流失。

1.1.4生態公益林無償使用。目前，在生態公益林的有償無償使用性上，我國仍然停留在無償使用的形式上，即生態公益林下游地區人民可無償享受上游生態公益林所帶來的好處，如洪災的防治、優質飲用水資源的供應以及充足的灌溉水源。相反，處在生態公益林項目實施的當地人民就要作出很多“貢獻”。例如，限制林木采伐和過度森林經營活動，限制某些會影響下游地區人民正常生活的工業產業的發展等，這種不合理的現象必將影響上游實施生態公益林項目地區人民的經濟發展和生活水平的提高，對生態公益林健康實施、良好管護形成嚴重阻礙。

1.1.5未建立起生態公益林監測體系。由于生態公益林涉及區域面積、范圍較廣，要掌控管護質量，必須進行全面檢查，必將消耗大量的人力、物力和資金。如需了解實時動態變化情況，時間、精力和財力都不允許，難度將會更大。因此，只有建立一套系統完整的生態公益林監測體系，才能保障對生態公益林科學合理的管護，進而為生態公益林后續政策的制定提供正確、合理的參考[1]。

1.1.6補償機制不完善，補償資金管理透明度、公開性不高。 在社會主義市場經濟體制下，無論是公益林實施還是公益林管護，其中心問題都是經濟補償問題。目前，我國對生態公益林補償均實行“一刀切”的政策標準，沒有根據市場經濟的核心原理按質論價進行分類補償，該種簡約、粗放式的補償標準由于補償機制的不健全，再多的生態補償也是不夠的，同時也不會引起農民管理生態公益林的積極性。而在鄉鎮上，通常由于多方原因，甚至導致同一個鎮的相同公益林面積的經濟補償標準也不一致。在該種補償資金發放不公開的形式下，真正實施生態公益林的農戶反而領不到或者少領應得的補償資金[2]。

1.2微觀層面上存在的問題

1.2.1當地農民增收困難。由于公益林位于較偏遠的山區，當地農民生活困難，交通相對落后，吸引外資能力弱，加上農民的收入是有限的，所以他們最直接的增收方式就是出售林木。 但是政府又限制對生態公益林的商業性砍伐，最終農民不能從生態公益林中直接獲利[3]。

1.2.2缺乏監管。 目前的生態公益林補償標準較低，因而難以激發農民管護生態公益林的積極性和自覺性。在管護人員安排上，沒有按照公益林管護的相關法律法規設立專職護林員，致使破壞森林資源的行為不能及時發現和有效制止。此外，目前護林員科學文化素質較低，對管護生態公益林的重要性認識不夠，導致森林火災頻發，呈現出大遍廢棄地的現象，對生態公益林的可持續發展形成了阻礙。

1.2.3違法現象時有發生。近年來，隨著物價繼續上漲，一些農民不顧國家生態公益林保護的政策和法律，在未經批準的情況下改造一些相對平坦的生態公益林進行經濟作物的種植以獲取經濟收益，造成部分生態公益林林地流失。一些農民追求切身的經濟利益，忽視國家生態公益林保護政策和法律法規，經常對生態公益林進行偷墾、砍伐，擅自將地形平坦林地轉為農耕地，對生態公益林造成了嚴重破壞。

1.2.4管護措施不到位。因為在林地使用權上，大部分生態公益林已分戶，每戶的小部分生態公益林較分散，農民意識和管理水平不同，有些農民由于缺乏整體觀念和系統思維，所以參與生態林業工程建設的積極性不高，管理措施不能完全實現。某些地方存在部分生態公益林未按戶分配、地方村干部濫用職權導致亂砍濫伐偷砍現象經常發生[4]。

2生態公益林管護問題的對策

2.1健全公益林管護體系，加強依法治林根據《中華人民共和國森林法以及實施條例》、《中共中央、國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》以及《省、市關于開展集體林權制度改革的意見》 等有關法律法規政策制度，各省、市、縣、鎮鄉制定管護細則，確保管護成效，不斷健全和完善生態公益林管護體系。法制建設也是生態公益林管理機制的重點，應在現有林業法律、法規的基礎上再出臺與生態公益林保護相適應的法律法規，以保障生態公益林管護的實施。對于嚴重破壞生態公益林的行為，執法部門應嚴格執法，從而保證依法治林。

2.2加強對林區農民的公益林知識宣傳開展必要的生態公益林管護知識普及活動。 許多農戶不了解生態公益林的含義以及國家和省級對生態公益林管護所劃定的范圍。對此，各地基層相關機構應動員相關報刊廣播和電視等媒介進行公益林保護的宣傳，及時準確傳達林業信息和動態，強化全民保護生態公益林的意識，使農戶了解公益林的重要性及生態價值，提高當地農民對公益林的認知程度。

2.3建立完善的補償機制現階段，對于森林生態效益補償，國家只提供保護補助，本質是生態公益林管理和保護勞動補償，補償問題根本沒有解決。在現有森林生態效益補助試點工作的基礎上，應盡快轉變現行的財政補助政策，施行財政補償政策。各級政府和相關林業部門應設立森林生態效益補償的專項資金以及用于重點和急需營造撫育保護和管理的生態公益林專項資金，將每一筆支出都使用到生態公益林建設和補償中，實行專款專用，嚴把資金流向關，確保資金及時到達預期地，定期組織檢查驗收，不定期檢查補償金額和應該核發的補償資金。

2.4落實管護責任，提高管理水平林業企業應根據自然地理條件和森林分布狀況，在原森林區劃的基礎上劃分管護責任區，配備專職或兼職管護員，林業企業通過與管護站簽訂管護責任書、與管護員簽訂管護合同的形式將公益林管護的任務目標責任獎懲指標逐一落實到人，從而細化生態公益林資源管護工作[5]。

各縣、鎮鄉林業部門及時構建與生態公益林相適應的管理組織機構，在重要溝道口設立相適應的公益林管護站進行檢查監督。在護林員上崗前進行嚴格培訓，形成一支專業的森林管護隊伍，負責所轄公益林片區的監管任務，并在特殊情況時協助當地基層林業部門主導承擔重大森林災害、病蟲害治理的防控任務，以提高生態公益林的管護水平。

2.5提高護林員素質生態公益林的管護落實關鍵在于相關護林人員的執行與實施，應加強護林人員的技能法律法規、職業道德的培訓與教育，提高認識，使其明確工作職責。同時，對生態公益林管護的專職人員實行競聘制，簽訂保護和管理生態公益林資源目標責任書，層層落實森林資源保護責任制，將個人的工作成果與經濟效益掛鉤實行績效考核責任承擔，對不履行管護責任、造成生態嚴重破壞的人員依法追究責任。

2.6多種經營提高公益林的綜合效益單一實施封山育林措施嚴重制約了公益林綜合效益的發揮，如何充分發揮生態公益林的綜合效益是今后一段時期林業工作的重點。因此，現有的生態公益林應根據規劃界定的經營類型進行分類經營，應加大科技投入，增加科技含量，對各個不同的經營類型采取分類指導。