利益視角下的生態補償立法

〔摘要〕 利益視角下的生態補償立法，在立法原則上，應堅持以生態利益的有效供給為核心，保護生態利益供給者的經濟利益和補償要體現利益公平；在立法目的上，生態補償立法以實現生態利益的增加和有序流動為目的，因此，不能將生態補償立法與資源有償使用制度、生態損害賠償制度相混淆；在立法體例上，生態補償所涉利益的跨區域性和復雜性決定了其適合采用中央立法、單獨立法的立法體例；在立法內容上，應該設立開放型的法律主體體系、補償義務公平分擔體系以及有效的利益救濟體系。

〔關鍵詞〕 生態補償立法，利益分析，立法原則，立法目的，立法體例，立法內容

〔中圖分類號〕D920.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0125-04

〔收稿日期〕 2013-11-28

〔基金項目〕 國家社會科學基金項目“生態利益衡平的法制保障研究”（12BFX120），負責人黃錫生；山西省軟科學研究項目“山西黃河流域生態補償機制研究”（2013041016-04），山西師范大學哲學社會科學基金課題“生態文明的法律實現機制研究”（YS1303），負責人韓衛平。

〔作者簡介〕 韓衛平（1977-），女，山西靈石人，重慶大學法學院博士生，山西師范大學法學院講師。

黃錫生（1964-），男，江西石城人，重慶市人文社會科學重點研究基地——西部環境資源法制建設研究中心主任，重慶大學法學院副院長，教授、博士生導師、法學博士。

“利益分析是一種重要的法學研究方法，是理解各種社會主體本性及其運行趨勢的重要工具。正確的利益分析可以幫助立法者解析立法背后繁雜的利益關系，找到因勢利導和定分止爭的途徑，保障法律的有效執行，促進科學立法和決策?！?〔1 〕 （P127 ）生態補償的本質是對生態環境保護過程中相關主體失衡的利益進行協調。因此，對生態補償立法進行利益分析，無疑是一項基礎性工作。任何立法，明確立法原則、立法目的、立法體例和立法內容，都是最基本的要求，利益視角下的生態補償立法也應包括這四方面的內容。

一、立法原則中的利益牽引

立法原則是立法主體據以進行立法活動的重要準繩，是執政者立法意識和立法制度的重要反映?！? 〕 （P124 ） 生態補償的立法過程實際上是對保護生態環境過程中各種利益進行確認、衡量的過程?！霸诹⒎ㄖ?，利益不僅僅是價值取向，也是終極價值目標?！?〔3 〕從利益角度看，生態補償應遵循以下立法原則。

（一）擴大生態利益有效供給。生態補償機制啟動的原因，是因為在很長一段時期內人類為了發展經濟、滿足物質需求，忽略了生態系統的生態功能，從而對生態系統造成了極大的破壞。生態系統的破壞使人類面臨著一系列的危機：例如飲用水數量日益減少、洪澇干旱等自然災害頻發、生物多樣性銳減等。這些危機的面臨，使我們意識到當人類從生態系統中獲得大量經濟利益的同時也損害了自身的生態利益。生態補償立法就是要通過保護生態系統，實現和滿足人類從生態系統中獲得的生態利益。生態危機的本質是經濟利益與生態利益之間的沖突。龐德認為，“解決利益沖突的基本原則應該是：通過社會控制的方式不斷擴大對人的需求、需要、欲望進行承認和滿足。” 〔4 〕 （P147 ）因此，當經濟利益與生態利益發生沖突時，最好的方式不是放棄經濟利益的獲取，而是盡量增加生態利益的供給。因此，生態補償立法也應始終圍繞增加生態利益展開。生態利益的增加是進行補償的前提，沒有生態利益的增加就不存在補償問題。生態補償立法設計是否合理，應以其能否擴大生態利益的供給為判斷標準。

（二）保護生態利益供給者的經濟利益。由于生態利益與經濟利益依附于同一客體——生態系統，因此兩者有時會存在此消彼長的矛盾沖突，發揮了生態系統的生態功能， 其經濟功能就有可能受到影響，反之亦然。例如為了保護水量和水質進行退耕還林，該地區的農業經濟就要受到一定的影響。生態利益與經濟利益都是人類的正當需求，都應獲得法律的認可和保護。生態補償的目的就是要在保護生態利益的同時，不損害相關主體的經濟利益，實現生態利益與經濟利益的共贏。保護生態利益供給者經濟利益的原則與作為環境法基本原則的協調發展原則是特殊與一般的關系。協調發展，是指為了實現經濟社會的可持續發展，必須使環境保護同經濟建設、社會發展相協調，將經濟建設、城鄉建設與環境建設一道，同步規劃、同步實施、同步發展，達到經濟效益、社會效益、環境效益的統一?！?〕 （P32 ）保護生態利益供給者經濟利益的原則是協調發展原則在生態補償立法中的具體體現。一方面，生態補償立法要明確規定實施生態利益供給行為是相關主體應承擔的義務。同時，如果該義務的承擔使生態利益供給者的經濟利益受損，就應該獲得一定的經濟補償。只有通過補償才能確保生態利益供給者實施積極的供給行為，從而確保生態利益的有效供給。如果提供生態利益的行為沒有明確的他方主體受益，代表公共利益的國家就應承擔補償義務。

（三）補償要體現利益公平。生態利益是典型的公共利益，一方提供生態利益的行為會使他方受益。以流域生態補償為例，由于水資源流動的單向性決定了生態利益的供給者與受益者也具有一定的單向性。上游地區實施的保護生態環境的行為會使下游地區受益，而下游地區的行為往往不會使上游受益。鑒于這種不可逆轉的單向性，上游地區往往缺乏保護生態系統的主動性和積極性。法律當然可以通過義務性規定強制上游地區保護生態環境，但這種一方負純粹義務，他方單純受益的模式顯然違反公平正義原則。作為受益者，理應對利益提供者給予一定的補償。在生態補償立法過程中，要始終堅持受益者補償的公平原則，以此來協調不同主體、不同地域之間的利益關系，使利益供給者與受益者之間的利益關系達到衡平狀態。

生態補償應遵循的三個立法原則不是各自孤立、互不相干的，而是密切聯系、相互依存、不可分割的。具體來講，擴大生態利益有效供給原則占主導地位，其他兩個原則是確保該原則得以實現的保障。只有保護生態利益供給者的經濟利益，不以犧牲經濟利益為代價實現生態利益，才能確保生態利益的足額供給；只有體現受益者補償的公平原則，才能確保生態利益供給者的積極性；同時生態利益、經濟利益協調發展原則與受益者補償的公平原則是從不同角度來確保生態利益的有效供給。前者是從生態供給者自身的利益層次出發，實現對其不同層次利益的滿足；后者是從不同主體的利益出發，實現不同主體之間利益的衡平。

二、立法目的中的利益權衡

生態補償手段的產生和運行始終以利益為核心。與其他制度相比，生態補償立法具有客觀上的增益性和利益的雙向互動性，生態補償立法的目的就是為保護和協調生態利益提供基本保障。所謂客觀上的增益性是指，生態補償是對保護生態環境行為的激勵，其前提必須是一方的行為使生態系統服務功能增強，也即增加了人類從生態系統中獲得的生態利益。正是由于生態利益的增加，而使其他主體受益。增加生態利益的一方為施益方，因生態利益的增加而受益的一方為受益方，生態補償即在受益方與施益方之間開展。有學者將生態資源的使用稅費制度納入生態補償制度的范圍，①筆者認為，該制度的實施并不以生態利益的增加為前提。同時單純的收取稅費也不會直接帶來生態利益的增加，只有將收來的資金用于生態建設或對生態建設行為進行激勵才會達到增加生態利益的效果。因此，資源稅費制度與生態補償制度運行的機理是不同的，不能將兩者相混淆。此外，也不應將生態補償制度與生態損害賠償制度相混。生態損害行為造成的是生態利益的減損而非生態利益的增加。對這種減損生態利益的行為應該實施懲罰機制，而非生態補償這種激勵機制。所謂利益的雙向流動性，是指利益在不同主體之間的流動不僅是生態補償制度生成的起因，也是該制度實現預期目的的手段。設計生態補償立法正是為了通過利益之間的流動來達到利益的衡平和共贏。有學者以生態學為基礎，將對生態系統本身的恢復、維護和修復行為納入生態補償的范疇。②依該觀點，國家尺度上的生態保護與建設工程以及資源開發利用者對生態環境進行的養護也應屬于生態補償的范圍。筆者認為，國家及資源開發利用者承擔的生態保護責任屬于環境責任制度而不屬于生態補償制度。國家作為公共利益的代表者，理應承擔生態環境建設和保護的責任；資源開發利用者作為生態資源的使用者，理應對自己所干擾或破壞的生態系統進行養護和恢復。

三、立法體例中的利益考量

立法體例是指一部法律的表現形式和結構安排。立法體例的選擇會對立法目的的實現產生直接影響。我們可以依據不同標準對立法體例進行類型化分解，從而進一步分析生態補償所適宜的立法體例。首先，根據制定主體，立法體例可以分為中央立法和地方立法；其次，根據法律制度的分布結構，立法體例可以分為單獨性立法和分散性立法兩種形式。所謂單獨性立法是指制定專門的生態補償法律；所謂分散性立法是指沒有專門的生態補償法，關于生態補償的法律制度分散在各個單行法中的立法體例。采用何種立法體例在很大程度上取決于其所調整的利益關系的特點，筆者認為，從利益考量的角度看，生態補償立法體例應遵循以下思路。

（一）生態補償所涉利益的跨區域性要求實行中央統一立法。在生態系統中許多生態要素具有自然流動性，例如大氣、水體，往往會跨越數個行政區域。以流域生態補償為例，涉及上、中、下游等不同區域之間的關系。各區域作為獨立的利益主體，必然追求自身利益的最大化。因此，對由于上游保護生態環境的行為而受益的下游，往往缺乏補償的主動性與積極性?！坝捎诘胤叫姓^域的分割，我國生態補償的范圍僅局限于省行政區內，局部的生態補償從根本上割裂了整體性，使我國生態補償陷入了‘跨不出省界’的困境?！?〔6 〕對于跨省的生態補償，地方性立法顯然無力對其涉及的法律關系進行調整。解決公共利益與區域利益之間的矛盾，必須進行集權式的管理，反映到立法體例上就是需要中央立法機關進行全國性立法。目前，我國關于生態補償的全國性立法尚處于空白狀態，這大大阻礙了生態補償實踐的開展。由于沒有中央立法對生態補償的法律確認，受益地區沒有法律的約束，在生態補償方面持觀望態度。同時由于法律未對補償標準、補償方式等作出規定，增加了有意補償的雙方主體利益博弈的成本，從而使生態補償實踐在很長時間內難以推進。③需要明確的是，生態補償對中央立法的需求并不排斥地方立法。實際上近幾年關于生態補償的地方立法已在一些省市開展，這為全面開展中央立法積累了一定經驗。④

（二）生態補償所涉利益的復雜性要求對其進行單獨立法。生態補償涉及到不同內容、不同層次的利益。以生態系統的類型劃分，包括森林生態利益、流域生態利益、草原生態利益等；以涉及的利益主體劃分，包括國家利益、地方利益、公眾利益、私人利益；以時間維度劃分，包括當前利益和長遠利益。生態補償機制實質上是一種利益協調機制。生態補償立法雖以客觀上生態利益的增加為條件，但其目的并不是為了單純保護生態利益，而是在保護生態利益的過程中實現生態利益與經濟利益、生存利益與發展利益、當代人利益與后代人利益的衡平，從而實現利益共贏。由于生態補償立法所涉及的利益關系極其復雜，要關照到一系列的利益，因此，不是現行的任何一部環境資源保護單行法所能夠容納的。如將生態補償制度分散在現行的單行法中，一方面不利于突出生態補償的重要性，另一方面也會割裂利益之間的關聯性，很難發揮其利益協調作用，而對生態補償進行單獨立法更有利于實現生態補償的立法目的。

四、立法內容中的利益滲透

在明確立法目的、立法體例和立法原則的情況下，有必要進一步明確生態補償立法的基本內容。生態補償立法所應包含的內容非常豐富，但從最根本的方面看，主要包括生態補償法律關系主體的確認、生態補償義務的分擔和生態補償糾紛的解決三個方面。

（一）生態補償法律關系主體的確認。生態補償立法首先要明確“誰補償誰”這一法律主體問題。由于生態系統具有整體性和區域分割性的雙重特點，因此其涉及的利益相關者也較為復雜，既涉及全體國民的公共利益，又涉及區域公共利益，同時還涉及行業公共利益，另外還會涉及到企業等私人利益。此外不同類型的生態功能區所涉及的利益主體也有所不同。法律不可能窮盡所有有可能進行生態補償的主體?！叭糍Q然以簡單的類型化來取代錯綜復雜的主體體系，不僅可能背離生態補償立法與實踐的客觀需求，而且可能會導致產生的主體理論喪失理論上的統攝力和指導力。” 〔7 〕因此，生態補償立法應設定一個開放型的主體體系，只需對主體的確定標準作出原則性規定，不需窮盡所有的法律主體。鑒于此，本文也只是試圖對生態補償法律主體作一概括性的利益識別。

生態補償是發生在生態利益供給者與受益者之間的關系。但如果生態利益供給者本身對受益者承擔有法定的供給義務，那么兩者之間便不存在補償關系。例如，因為代表國家的中央政府有對全國范圍內的公眾提供生態利益的法定義務，所以不能要求公眾向其承擔補償義務；同樣，地方政府有向本地公眾提供生態利益的法定義務，所以也不能要求本地公眾向其承擔補償義務。而就某一個地方區域而言，并沒有向其他區域或全國提供生態利益的法定義務，其實施了生態利益的供給行為理應獲得其他區域或國家的補償。生態補償的補償主體應是從他方提供的生態利益中獲益的相關主體。例如青海三江源自然保護區涉及到全體國民的飲用水安全問題，對青海人民為保護三江源所作出的貢獻和犧牲應由中央政府來承擔主要責任；此外，受益方還可能涉及一些省份，或省內不同市縣，那么補償主體就主要是受益的下游區域。

（二）生態補償義務的分擔。如前所述，提供生態利益的行為可能會使多方受益，不僅會使提供者自己獲得利益，也會使他人獲益。獲益的他人不僅有全體公眾，也有部分公眾，還包括私人。對于這些多方受益人，在進行生態補償時自然會涉及到義務分擔問題，為此，有必要進行利益權衡，只有這樣才能體現法律公平原則。對生態補償的義務分擔進行利益權衡，實際上是對各種利益在識別的基礎上進行衡量的過程。生態補償義務分為法定義務和約定義務。所謂法定義務，是由法律直接規定而非當事人約定的義務。對于以達到國家或地方強制性標準為目的的生態利益供給者，應由法律規定相關受益主體的法定補償義務，該義務具有強制性。但對受益各方的義務分擔，立法只宜以實現公平為目的作出原則性規定，具體分擔比例應由相關管理部門根據各方的實際受益程度認定。而對于以達到高于強制性標準為目的的生態利益供給者，與受益方之間可以以合同的方式產生約定補償義務，具體補償數額由市場來決定。因此，生態補償既要發揮政府的強制作用，又要發揮市場調節作用。

（三）生態補償糾紛的解決。按照法律規定或合同的約定，生態利益的供給者有權要求受益人給予補償。但由于施益方與受益方屬于不同的利益主體，難免在補償過程中發生矛盾沖突。沒有救濟就沒有權利，法律要為生態補償糾紛的解決提供有效救濟機制，因此，生態補償救濟是生態補償立法不可或缺的內容。具體來講，生態補償應明確的糾紛解決機制應該是多元的，包括行政救濟、社會救濟和司法救濟等方式。行政救濟是由管理機關解決補償糾紛的救濟機制。目前我國已建立了黃河、長江、海河等跨區域的管理機構，這些機構要在生態補償過程中要發揮管理者、監督者以及糾紛解決者的作用。社會救濟是指由一些公益性的社會組織發揮解決糾紛的作用。環保組織作為我國最活躍的民間組織之一，也應該在生態補償糾紛中利用調解的方式發揮解決糾紛的作用。司法救濟作為解決糾紛的最后一道屏障，是解決生態補償糾紛的最為有效的保障。由于生態補償涉及到對生態系統生態功能價值的核算以及受益者利益分攤的問題，因此司法工作人員不僅需要具備法律知識，同時還需要具備與生態系統有關的專業知識。

注 釋：

①如毛顯強等認為生態補償包括對損害資源環境的行為進行收費，提高該行為的成本，從而激勵損害行為的主體減少因其行為帶來的外部不經濟性，達到保護資源的目的的行為。具體參見：毛顯強，鐘 瑜， 張 勝：《生態補償的理論探討》，載《中國人口·資源與環境》，2002年第4期，第38頁。

②如呂忠梅教授將狹義上的生態補償理解為對生態系統和自然資源造成的破壞及對環境造成的污染的補償、恢復、綜合治理的行為。參見呂忠梅： 《超越與保守———可持續發展視野下的環境法創新》，法律出版社 2003 年版，第 355頁。

③早在2007年7月，國家發改委財政部、環保總局等國家有關部委將新安江流域生態補償機制列為全國首個跨省流域生態補償機制建設試點，然而6年多的時間過去了，浙江和安徽兩省依舊對補償的考核標準爭議不斷，尚未達成一致協議。

④如福建省于2007年制定了《福建省閩江、九龍江流域水環境保護專項資金管理辦法》，其中第4條規定：“鼓勵流域上下游各設區市通過協商、簽訂協議等方式，以保護流域水環境，改善水質，保障生態需水量為考核要求，明確雙方的補償責任和治理任務，確保資金發揮效益”，同時對各市每年承擔的流域補償的資金額作了明確規定。

參考文獻：

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責任編輯 楊在平