香港申訴專員公署績效評估及其啟示

〔摘要〕 對香港申訴專員公署績效進行評估有技術層面與政治層面的需要。經過對其2008年至2013年績效的評估可知，其在產出、效率、質量及效果等方面取得了好的成績。之所以如此，主要得益于法律的保障、健全的組織、管用的制度、正面的文化及多元的支持。

〔關鍵詞〕 香港申訴專員，公署，績效評估，價值，指標

〔中圖分類號〕D630.9 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0076-05

〔收稿日期〕 2013-10-25

〔基金項目〕 教育部人文社會科學研究青年基金項目“歷史制度主義視域下的香港申訴專員制度研究”（12YJC630022），負責人陳志勇。

〔作者簡介〕 陳志勇（1975-），男，福建仙游人，福建莆田學院管理學院副教授、行政管理博士，主要研究方向為績效管理與公共政策。

羅自剛（1966-），男，湖南邵東人，中共山西省委黨校公共管理教研部副教授，主要研究方向為公共行政。

香港申訴專員制度是一種重要的行政監督制度。作為該制度的重要實施主體，香港申訴專員公署主要通過調查“行政失當”行為（包含行政低效率、拙劣或不妥善等）來監督和改善公共行政，即基于投訴或出于主動調查政府部門及公營機構的行政不足，并建議補救和改善措施，借此促進公平合理、開明負責和迅速回應的良好公共行政。為了描述香港申訴專員公署的運行結果，解釋香港申訴專員公署高績效的自變量，有必要研究香港申訴專員公署的績效評估問題。

一、對香港申訴專員公署進行績效評估的必要性分析

奧夫切特和赫特夫認為，評估申訴專員主要基于兩個方面的考慮：技術和政治的 〔1 〕 （P389 ）。分析申訴專員公署績效評估的必要性，在某種程度上就是揭示申訴專員公署績效評估的用處和原因，也能夠增強評估的主動性和自覺性。

（一）技術層面的需要。香港申訴專員績效評估技術層面的價值主要表現為：促進責任、改進不足、作出決定和記錄活動。績效評估的首要價值是促使香港申訴專員向任免機構負責。任免機構想知道的三個重要問題是：（1）申訴專員有效果嗎？（2）申訴專員有效率嗎？（3）申訴專員是平等的嗎？要回答這些問題，就必須評估香港申訴專員的績效。評估的第二個價值是發現能被提高的地方，挖掘潛力，彌補差距，取長補短，拉長短板，克服劣勢。馬勒認為：“評估公共組織的一個主要原因是幫助官員改善他們的項目。” 〔2 〕 （P70 ）香港申訴專員績效評估既要測量績效優劣狀態，又要分析績效原因，還要提出鞏固和提升績效的對策。作為一種評估結果的運用方式，香港申訴專員評估的第三個技術價值在于為香港申訴專員的留任決策提供信息。香港申訴專員評估的第四個技術價值是能提供申訴專員活動和程序的記錄。這既能幫助局外人理解申訴專員做什么，又能為申訴專員的研究者提供數據資料。

（二）政治層面的需要。對香港申訴專員進行績效評估還有其政治層面的需要。這種政治層面的需要與評估背后的動機或政治利益直接相關。第一，香港申訴專員公署績效評估是多方主體政治利益表達和實現的一種載體，如香港申訴專員和職員對評估有強烈的利益取向。申訴專員公署在評估其自身時，自然想凸顯其成就和最小化其問題。他們也用這些問題為增加預算或運營經費提供理由。公眾對良好、有效的申訴專員公署有既得利益，他們往往視申訴專員為政府無能、非正義和腐敗的反對者。為了將來簽訂和履行委托合同的利益，作為績效評估者的咨詢者也經常去取悅于雇傭者。學術界在香港申訴專員公署績效評估上有許多綜合利益，如他們的名聲、任期、晉升和資助等等。第二，香港申訴專員公署績效評估是多方主體政治利益競爭和博弈的一條途徑。利益主體可能親自從事或控制評估，提供和傳播績效信息，左右輿論，為自己的政治主張和政治行動辯護和論證，爭取或擴大自身的政治利益。利益主體也可能按照有利于自己的方式利用和引用別人的評估結論和觀點，使用他人產生的績效信息作為競爭和博弈工具。如香港審計部門、香港議員可能把申訴專員看作投訴、爭取大眾注意和公共資金的競爭者。總之，“不同的人與組織對評估申訴專員有自己的利益。他們的利益可能交叉和沖突。每一個利益相關者可能對申訴專員的目的和評估的目的有不同的看法” 〔1 〕 （P390 ）。

二、香港申訴專員公署績效評估的指標及其測度

克服申訴專員績效評估困難的關鍵是設計有效可靠的績效指標，因為“績效考評是定期界定、監測和使用關于組織和工作項目績效的客觀指標的過程” 〔3 〕 （P2 ）。不同的學者提出了不同的績效評估指標。在借鑒這些觀點的基礎上，筆者從以下四個維度構建和運用多個指標評估香港申訴專員公署的績效：

（一）公署的產出指標。香港申訴專員公署的產出就是其工作的直接產品。“產出指標是很重要的，因為它們代表著公共和非營利工作的直接產品。” 〔3 〕 （P50 ）香港申訴專員的業務工作主要有三項，即處理查詢（指公民要求公署提供資料或意見）、調查投訴和主動調查（指盡管沒有接到投訴，但基于公眾利益而決定主動進行調查）。因此，測量香港申訴專員公署產出指標就有查詢數、已處理的投訴數和完成的主動調查項數。表1歸納了最近五個年度的公署產出。從指標數據看，公署的產出穩定在較高的水平。

（二）公署的效率指標。包括以下兩部分：

1.營運開支與產出的比率。評估香港申訴專員公署效率的一個指標是營運開支與產出的比率，因為“效率測量是一種更為細致的方法，以之來評價每單位產量或工作數量的資金耗費” 〔4 〕 （P314 ）。香港申訴專員公署的營運開支包括雇員福利支出、物業、機器及設備折舊、差餉及管理費、停車費的營運租賃租金、核數師（審計師）酬金、宣傳廣播開支、短片制作開支和其他開支。有的開支不是年年都有，如短片制作費用。有的開支在每年變化較大，如宣傳廣播支出、雇員福利支出。由于雇員福利支出（含薪金、津貼等）占營運開支的比重最大，近幾年營運開支逐年增加的主要原因是雇員福利支出的逐年增加，如2013年度的雇員福利支出比2012年度的增加將近500萬港元；2012年度的雇員福利支出比2011年度的增加430多萬港元。從表2可以得出，香港申訴專員公署嚴格遵循穩健的財務原則，把每個產出的開支控制在17300港元以下。如果考慮到這些開支同時用在處理查詢和性質更加復雜、難度系數更大的主動調查（一宗主動調查的花費可能相當于處理幾十宗投訴的花費，特別是以查訊方式處理投訴的費用），那么它的營運開支與產出的比率是較高的。

2.工作速度。效率是指以較少的投入獲得較多的產出。投入不僅僅是資金，還應包括時間。而且，遲到的正義不是正義。所以衡量香港申訴專員公署的工作效率第二個指標是工作速度。工作速度可以用特定時間內完成的投訴比率來測量。特定時間內完成的投訴比率=特定時間內完成的投訴數/已處理的投訴數。少于3個月完成的投訴比率越高，說明公署工作速度越快，工作效率越高。表3計算了近五年的公署處理投訴個案所需時間。通過表3數據可以發現，申訴專員公署工作速度不斷提高。

（三）公署的工作質量指標。申訴專員的工作質量直接影響其權威。“影響申訴專員權威的第一個重要因素是工作的質量。當調查結果是有質量的，申訴專員可以不做任何讓步。如果他的工作缺乏質量，他將失去權威，不管其他因素是否起作用。” 〔5〕 （P12 ）因此，評估申訴專員的工作質量是必要的。香港申訴專員公署主要是一個提供服務的法團，因而對其質量測量主要是指服務質量測量。要對服務質量進行評估，必須把握質量的內涵。鮑法德在質量概念的發展演變中區分了四種主要概念：質量要合乎規范，質量要適應目標，質量要滿足顧客期望（源自顧客心理學），質量要充滿激情的感情投入——質量是語言和數字之外的東西。〔6 〕 （P138 ）在傾向于接受源自顧客心理學的質量概念的基礎上，筆者構建了案件復檢改變率、對公署的投訴率等評估指標來測量公署的服務質量。復檢改變率=經復檢作出改變決定的案件數/決定復檢的案件數；對公署的投訴率=對公署的投訴案數/已處理的案件數。經計算，2008年至2013年的復檢改變率分別是1.64%、11.9%、11.9%、10.26%、6.25%；對公署的投訴率分別是0.26%、0.44%、0.33%、0.27%、0.43%。由此可見，復檢改變率和對公署的投訴率相當低，這說明公署的工作質量高。

（四）公署的效果指標。其效果主要體現在建議采納落實方面。從建議的功能看，香港申訴公署所提出的建議大致可分為兩類：昭雪冤屈的建議和改善行政的建議。疏解不滿的建議旨在糾正錯誤，改善行政的建議旨在促使有關機構改正整體或某些方面積極行政。被投訴機構如果接受和落實申訴專員的建議，就會采取多種類型的改善行政的措施，如制定清晰、一致的措施，改進跨部門的協調安排，改善處理公民查詢、投訴的措施，改善客戶服務的措施，加強管制措施，訂立更加清晰合理的規則，為公民提供更及時、清晰的資料，進行員工培訓。一言以蔽之，建議的采納，不僅意味著投訴人的權益得到維護，而且意味著公共行政得到改進。因此，年度建議采納率是一個衡量公署效果的重要定量指標。年度建議采納落實率=被采納落實的建議（全面調查后提出的建議+主動調查后提出的建議）。每個年度，公署的大部分建議都能得到落實。值得注意的是，未被當年度采納的建議會在下個年度采納，因為公署繼續定期跟蹤監察，甚至采取法定的向行政長官報告措施，直至所有建議均被落實。

另外，香港申訴專員公署活動的效果還體現在申訴專員對行政部門產生震懾作用。香港第一任申訴專員賈施雅指出：“專員在增進政府效率方面，亦有一定的刺激作用，單是因為知道有人專責調查政府人員的行政失當，已足以促使政府人員在執行職務時更加盡責。” 〔7 〕 （P6 ）香港第四任申訴專員黎年也認為：“有些部門在本署進行調查期間，主動采取改善措施，這種進取精神令人鼓舞。由此可見我們的調查無形中成為了行政改革的催化劑。” 〔8 〕 （P6 ）如在2010年度，在公署開始查訊后，機電工程署隨即加強對注冊承辦檢查升降機工作的規制管理，并設定時限促使職員督促承辦商糾正違規行為。

三、幾點啟示

從以上指標數據看，香港申訴專員公署在產出、效率、質量和效果取得了好的成績。香港申訴專員公署績效高既得益于良好的外在環境，如政治法律制度、經濟發展和社會文化，又取決于其自身特質和積極行動。

（一）法律的保障。香港申訴專員公署根據香港法例第397章《申訴專員條例》成立。《申訴專員條例》明確規定了申訴專員的任免條例和程序、申訴專員的職權范圍、調查和提出建議的權力。申訴專員擁有廣泛的調查權力，包括進行查訊、獲取資料文件、傳召證人和檢查被投訴機構的處所。《申訴專員條例》賦予申訴專員獨立的財權和人事權，申訴專員自主決定職員薪金、委任條款與條件，專員的開支和職員薪金、利益，須由立法會為該用途而通過的撥款支付。香港申訴專員公署是獨立的法定機構，香港申訴專員不是政府的雇員或代理人，公署也不是香港政府的組成部分，與被監督機構相互區別、相互獨立，它的成立和運行有充分法律依據和保障。公署的法定性和獨立性為其高績效奠定了良好的前提。

（二）健全的組織。香港申訴專員公署實行層級制，最高層為申訴專員，下一層為副申訴專員，第三層包括評審組、調查科1、調查科2、行政及發展科、編譯組等5個部門。調查科1下設A組、B組E組和主動調查組1。調查科2下設C組、D組、F組和主動調查組2。行政及發展科管轄外務組、總務及財務組、人力資源組、資訊科技組。截至2013年3月31日，公署有4名首長級人員、60名調查人員、47名行政與支援人員，還有3名臨時調查人員，總人數114名。公署采取三管齊下的措施建立干練的調查團隊，即聘請沒有工作經驗或經驗較淺的大學畢業生、聘請一些具有公營機構工作經驗的人員、聘請具有豐富公共行政經驗的臨時調查人員。公署提供比較豐厚的福利待遇吸引優秀人才。為了提高專業知識、業務能力，更有效地履行職責，公署非常重視員工培訓。這些完善的組織和精干的隊伍是香港申訴專員公署高績效的組織和人員保障。

（三）管用的制度。公署建立順暢的處理投訴流程，即投訴——評審——以查訊、調解和全面調查等方式投訴個案——發出調解結果、查訊結果或調查報告給投訴人和所涉機構——監察落實建議的情況——終結個案。處理投訴程序的一個重要內容是時間和期限，公署在這方面已經向社會作出服務承諾。如在發出認收函件或初步評審的處理時間上，目標是不少于80%的投訴在5個工作日內完成，不超過20%的投訴在6～10個工作日完成。在不屬于公署職權范圍或條文限制不得調查的個案處理時間上，目標是不少于70%的投訴在10個工作日內完成，不超過30%的投訴在11～15個工作日完成。如在其他已經終結的個案的處理時間上，目標是不少于60%的投訴在3個月內完成，不超過40%的投訴在3～6個月完成。公署還有可靠的建議落實機制，即“政府復文制”和“行政長官報告制”。“政府復文制”是指公署每年把申訴專員年報提交給立法會，而政府當局則會提交《政府復文》，匯報所涉機構如何落實申訴專員的建議和落實建議的進展情況。“行政長官報告制”是指如果任何機構沒有充分落實有關建議，申訴專員可向香港特別行政區行政長官呈交報告；如果發現所涉機構有嚴重失當或處事不公的情況，申訴專員可進一步向行政長官報告；在申訴專員向行政長官呈交報告后，政府當局須在一個月內或行政長官確定的更長的時間內把報告的文本提交立法會審議。除此之外，公署還構建和改善投訴異議制度、主動調查制度、人力資源管理制度、財務管理制度、宣傳推廣和對外交流制度，等等。這些科學完備、高效運轉的制度、機制為香港申訴專員公署高績效提供背景、結構和規則。

（四）正面的文化。香港申訴專員公署建立和鞏固自己的理想、使命、信念。它的理想是確保香港的公共行政公平和有效率，負責開明、服務優良。它的使命是透過獨立、客觀及公正的調查、處理及解決因公營機構行政失當而引起的不滿和問題，以及提高公共行政的質素和水平，并促進行政公平。它的信念包括：以公正客觀的態度進行調查；勇于承擔責任，為市民和在本署職權范圍內的機構提高便捷的服務；對市民和機構尊重有禮；維持專業水平，切實履行各項職能。香港申訴專員公署的行動不僅對投訴人有積極意義，而且對政府部門也有積極意義。第四任申訴專員黎年說：“本署進行查訊及調查，避免會令所涉政府部門的工作量有所增加，但本署的行動實有正面功能：可證明部門的決定和行為合理，或指出行政方面有不足之處，讓他們引以為戒，加以改善，避免重蹈覆轍或招致不斷的投訴。” 〔9 〕 （P10 ）公署不僅建立正面的投訴文化，還向政府和社會推廣之，將投訴的負面情緒轉化為帶動積極改變的正能量。這些正面積極的投訴文化為香港申訴專員公署的高績效提供不竭的精神動力。

（五）多元的支持。從系統論看，投訴人、公眾、媒體、專業人士、社區領袖、政府機構等是香港申訴專員公署的重要輸入和支持。正如申訴專員黎年指出：“本署若要繼續提供高效率的服務，便必須獲得所涉各方充分合作，適時地提供完成的相關資料”。〔10 〕 （P5 ）公署通過與投訴人簽訂“約章”來贏得投訴人的合作。約章明確約定了投訴人的責任，即清楚說明投訴事項、適時提供真實的資料、配合查訊工作、以合理的態度提出投訴、對職員有禮和尊重。為了獲得公眾支持，公署采取多種方式、載體開展宣傳教育活動。如制作廣告、電視劇、短片，并在電視、公共交通工具、網絡播出；在社交網絡平臺Facebook設立支持者專欄。公署也舉辦一系列巡回展覽，在香港的政府辦公大樓、購物商場和港鐵車站等地點設置展覽攤位和豎立展板，向市民派發宣傳單和紀念品。公署憑借大眾傳媒發布重要消息；公署每年舉行多次記者招待會，公布多份投訴個案調查報告和多項主動調查的結果，宣布要開展的主動調查；公署通過舉辦講座和實施“申訴專員嘉許獎”等方式加強與政府部門和公營機構的溝通與合作；公署委任的工程、社會工作、法律、衛生等領域的顧問和邀請的“太平紳士”為工作提供不少專業意見和重要支持。申訴專員每年都會與立法會議員會面，講述公署最新工作情況。除了宣傳推廣和開展對外關系，公署通過提升自己的行動表現和幫助能力獲得了源源不斷的支持。正是由于這些眾多而強大的輸入和支持，香港申訴專員公署才有好的輸出和影響。

注 釋：

①報告年度自每年4月1日至翌年3月31日。

②文中的數據均來自香港申訴專員年報第21期至25期。

參考文獻：

〔1〕Steven E. Aufrecht and Marc Hertogh， Evaluating Ombudsman Systems，in R. Gregory and P. Giddings，eds.，Righting Wrongs：The Ombudsman in Six Continents〔M〕.Amsterdam：IOS Press，2000.

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〔6〕〔英〕托尼·鮑法德，愛爾克·勞夫樂.公共管理與治理〔M〕.北京：國家行政學院出版社，2006.

〔7〕香港申訴專員公署.香港行政事務申訴專員第二次年報〔Z〕.香港：政府印務局，1990.

〔8〕香港申訴專員公署.香港申訴專員第二十二期年報〔Z〕. 香港：政府印務局，2010.

〔9〕香港申訴專員公署.香港申訴專員第二十五期年報〔Z〕. 香港：政府印務局，2013.

〔10〕香港申訴專員公署.香港申訴專員第二十四期年報〔Z〕. 香港：政府印務局，2012.

責任編輯 周 榮