關于完善我國高校法人治理結構的思考

摘要：我國高校法人治理結構的確立是改革開放和社會轉型的必然產物。中共基層黨委領導下的校長分工負責制是其根本特征。高校應發揮師生的主體作用，加強自主管理和民主決策。

關鍵詞：高校；法人治理結構；特征；建議

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A 文章編號：1005-1422（2014）01-0048-03

一、我國高校法人治理結構的確立

根據全球治理委員會的定義，所謂治理（governance），是指各種公共的或私人的機構管理公共事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式的制度安排。隨著我國改革開放的不斷深入和社會轉型發展，社會的自治力量和自治需求不斷興起，公共事務的處理方式開始發生深刻轉型，公共治理的理論與實踐不斷發展。高等教育作為一項主要的社會公共事業，必然融入到公共治理的整體框架之中。

1998 年 8 月 29 日頒布的 《中華人民共和國高等教育法》第三十條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”這就確定了高校的獨立法人性質，并享有自主權。

高校自主權的行使和民主管理必然依賴于良好的內部治理機制。2012年黨的十八大也提出要加強基層民主建設，完善基層民主制度。在此背景下，高校必須完善內部治理結構，加強民主管理、民主監督、民主決策，發揮廣大教職工治學的積極性和創造性。

二、現行高校法人治理結構的根本特征

高校內部治理結構主要指大學內部各種管理權力的結合，它取決于本國文化傳統以及高等教育管理體制。我國大學內部治理結構有其特殊性，包括政治、行政、學術、師生個人權力四部分。中共基層黨委領導下的校長分工負責制是我國現行高校法人治理結構的根本特征，它的基本內涵如下：

（一）黨委是高校內部政治權利與責任的主體

黨委是統籌全局的領導者，也是學校發展規劃和重大事項的導航者、決策者。大學黨委書記作為學校領導集體的核心和掌舵人，負有主要領導責任。通過黨委的領導，旨在引領高校沿著國家教育方向的主航道發展，避免方向性錯誤。因此，黨委的領導職能是極其重要的，并承擔著相應政治責任，體現了高校內部治理政治權利與政治責任的統一。

（二）校長是高校內部行政權力與責任的主體

高校校長是學校黨委決策的具體執行者，也是主要決策者。依據我國 《民法通則》 及《高等教育法》 ，校長作為高校的法人代表，是高校內部治理的行政權力主體和行政責任主體。校長全面負責教學、科研、社會服務和其他管理工作，對全體師生的利益負責。同時，校長有權提名各部門中層管理干部的人選，自主組建行政管理團隊，制定并實施學校發展方針。這體現了高校內部治理行政權力與行政責任的統一。

（三）教授是高校內部治理的學術權利與責任主體

“教授治學”是指以教授為主體的學者群體參與高校學術事務的決策和管理，以實現大學治理的學術邏輯和制度功能。武漢大學原校長顧海良指出：“教授治學是根本。大學內部治理結構的架構就在于黨委領導的核心地位、校長負責的關鍵作用和教授治學的根本要求這三者之間的有機結合。”學術是大學的根本內涵，“教授治學”體現的是學術權力與學術責任的統一，有了這一制度保障，高校才能以健全的法人治理結構，保障學術邏輯的科學運行，從而成為名副其實的學術組織。

（四）師生是高校內部治理的民主參與主體

高校內部治理必然要求自主管理，主要體現在：自主開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務；自主設置和調整學科、專業以及人才培養方案；自主制訂學校發展規劃并組織實施；自主設置校內機構編制方案和人事管理制度，等等。自主管理的主體是全體師生員工，組織形式包括教代會、工會、團委、學生會等。根據治理理論，高校作為一個社會組織，其成員是廣大師生員工，師生的自我管理、自我服務水平決定其內部治理的成效。

三、主要問題及當前形勢

（一）主要問題

我國高校法人治理結構主要存在七個方面的問題：①高等教育所面臨的環境和問題日益多元化、復雜化，傳統的校長單邊管理已難以解決日益復雜的大學問題；②高校受上級主管部門的行政干預較多，缺乏充分的自主權；③黨委、校長、教授的權責界定不明晰，教授群體的地位和作用邊緣化；④權力集中于一些行政職能部門，院、系缺乏自主權和積極性；⑤行政權力泛化，學術事務受干預較深，學術帶頭人官僚化，鉆研學術的氛圍淡薄；⑥決策民主化程度低，廣大師生不能參與學校的各項決策；⑦人事管理和績效考核的制度不健全，人員職責不清晰，存在“大鍋飯”和論資排輩現象。

在上述問題中，前兩個問題屬于外部環境的不利因素，后面五個問題則是內部機制問題。

（二）當前形勢

近年來，我國高等教育管理出現了向地方分權、向高校放權的趨勢，社會力量舉辦高等教育也日益興起，這就為我國高等教育事業的發展創造了有利條件，突出地表現為高等教育規模的迅速發展。另一方面，由于政府和社會資源的有限性，高校之間圍繞著財政撥款、地方政府扶持、社會資源支持以及優質師資與生源等辦學資源的競爭日趨加劇。對于高校而言， 面對新的機遇和挑戰， 就必須大力進行體制機制改革，優化內部治理結構，以提升自身的整體競爭力和發展潛力。

2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）頒布實施，這是當前我國教育事業的一份綱領性文件。《綱要》第三十八條提出：“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系。”這為我們解決高校法人治理的外部環境問題提供了行動指引和政策依據。《綱要》第四十條提出：“公辦高等學校要堅持和完善黨委領導下的校長負責制。健全議事規則與決策程序，依法落實黨委、校長職權。完善大學校長選拔任用辦法。充分發揮學術委員會在學科建設、學術評價、學術發展中的重要作用。探索教授治學的有效途徑，充分發揮教授在教學、學術研究和學校管理中的作用。加強教職工代表大會、學生代表大會建設，發揮群眾團體的作用。”這就描繪出了高校治理結構的理想形態，為完善高校內部治理結構指明了方向，并提供了充分的政策依據。

四、對策建議

一是堅持政府主導、學校主體、社會參與，高校可根據自身發展定位，探索建立有政府、行業、企事業單位以及其他社會組織代表參加的學校理事會或者董事會，在章程中明確理事會或者董事會的地位作用、組成和議事規則。并實施重大決策的聽證、論證、公示制度，從而保證決策的科學化、民主化。

二是完善學術委員會、學位評定委員會以及其他學術組織的職權和運行機制，發揮學術權力在學校教學、科研、學科建設、學術道德教育與管理等方面的主體作用。明確尊重和保障教師、學生在教學、研究和學習方面依法享有的學術自由、探索自由，營造寬松的環境。同時，針對違反學術道德的行為要強化監督和懲罰措施。

三是完善利益協調機制，協調處理好高校內部的各種關系，強化民主管理和民主監督。通過加強教代會、工會、學生社團等組織在民主管理、民主監督、維護師生權益等方面的作用，進一步擴大師生員工的知情權、參與權、申訴權，真正發揮師生在高校內部治理中的主體作用。

四是加強建章立制，實行依法治校。高校應科學設計績效考核體系和內部組織框架，明確學校與內設機構，以及各管理層級、系統之間的職責權限，管理的程序與規則。并嚴格遵守《高等教育法》、《教師法》等法律法規，重視規章制度的制定與執行，實行依法治校。

五是權力重心下移，加強二級院（系）的作用。下屬二級院（ 系） 是高校人才培養、科學研究和社會服務的核心載體，為了保障其履行這些職能，就須權責一致，給予其充分的自主權。為此，高校權力重心必須下移至二級院（系），使其在高校內部治理結構中的占有主導地位。

五、結語

總之，就完善高校法人治理結構的外環境而言，我們要適應中國國情和時代要求，在高等教育管理上加快簡政放權的步伐。當前要切實推進高校去行政化進程，貫徹落實依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的方針，從而構建政府、學校、社會之間新型關系，形成辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制。

就完善高校法人治理結構的內環境而言，核心任務就是完善決策、執行、監督的機構設置和運行機制，最大限度地協調好各權力主體的關系。為此，高校應發揮師生的主體作用，加強自主管理和民主決策。

參考文獻：

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責任編輯 賴俊辰