公共組織變革的動因及趨勢

摘 要：馬克斯·韋伯提出的官僚制組織理論奠定了現代組織理論的基礎，后來逐漸形成了傳統的公共組織形式，理性官僚制得到廣泛采用。隨著社會經濟的發展，官僚制理論受到各方面的批評和挑戰，而從組織特征及其內部作用變化方面，為了適應知識經濟的挑戰，學習型組織將是組織發展的方向。

關鍵詞：組織理論；公共組織；變革；學習型組織

中圖分類號：F062.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）02-0250-03

一、組織理論與公共組織

自20世紀初起，組織理論層出不窮，以時間為序，主要有古典組織理論、新古典組織理論、現代組織理論。

（一）古典組織理論

古典組織理論起源于20世初，其代表人物為泰勒。泰勒通提出的“工作定額原理”、“標準化原理”、“計件工資制”等思想，開創了科學管理的新時代。隨后，行政管理理論代表人物法約爾提出管理五大功能和著名的“法約爾跳板”，組織的上層從繁瑣的事務中解脫而可以集中精力解決重大問題，提高了行政管理效率。馬克斯.韋伯提出了理想的“行政組織理論”，第一次較系統地論述了官僚制的特征，指出官僚制適用于各種環境，是傳統的公共行政學的基石之一。所以，古典組織理論從制度規范的角度研究了行政組織。它的特點在于是基于經濟人假設，認為推動人的積極性的是嚴格管理、金錢、嚴厲監督、強制性服從等外部條件。而且該理論側重于用一種封閉的模式對組織的內部進行靜態研究，忽視了對組織動態變化和組織社會需求等的了解。

（二）新古典行政組織理論

該理論經歷了一個從人際關系到人類行為的科學過程。梅奧的霍桑實驗證明了工人的社會屬性。從此，學者開始把研究目光從對組織本身轉向組織中的人。他們認為必須重視成員動機、效率研究，主張建立一個和諧有效的組織。后來馬斯洛提出“需要層次理論”，認為需求只有從低層次到高層次依次滿足，人的滿足程度會直接影響到組織效率及目標的實現。在此基礎上，麥格雷戈提出“X、Y”人性假設，認為激勵人應從工作本身出發，提倡“工作豐富化”。與古典組織理論相比，新古典理論更加重視從人際關系、工作滿足、生活質量、組織的激勵措施等社會心理因素入手，研究人的因素和行為對組織及效率的影響，組織只有給予人們自我實現或滿足高層次需要的機會，才能取得更高的效率。

（三）現代組織理論

西蒙開創了決策的研究。他認為，“如果把所有因素考慮進去，決策就是行政的中心。”管理就是決策。組織是作為決策者的個人所組成的系統，成立組織是為了提高人的理性，規范人的行為使其更接近抽象的理性，進而做出合理決策。巴納德認為，行政組織是一個有機的開放性系統，是受社會、經濟、文化等環境影響并與之相互作用，從而保持組織功能與社會環境動態平衡的生態系統。在系統理論的基礎上產生了權變理論，它主要研究組織結構及各種組織特性與組織的技術條件環境因素的變量關系，認為組織權變關系依據環境自變系數和管理因變數之間的函數關系確定，不能用單一的組織結構模式解決所有的組織設計問題。近來西方公共組織理論的趨勢是把經濟學引入行政組織的研究中，運用經濟學理論分析公共組織即政府的行為。

（四）公共組織與組織理論

陳振明關于公共組織的定義是：狹義的公共組織就是指國家機關組織[1]。公共組織有如下特點：公共性，以謀求公共利益、為公眾服務為出發點，政治家理應反映公眾對政府的要求和期望；政治性，雖然組織形式上是以全社會利益為代表，進行社會管理活動，但統治階層或集團的意志會曲折地滲透其中；績效考核困難，公共利益大多是抽象模糊的，公共目標是多元的，社會和公眾對公共組織的角色期待也不同，對公共組織的績效理應公民評價，且有制度保障；低效率，公共產品有排它性，缺乏競爭對手，而且資金充足、無須考慮成本，所以很難分析投入與產出之比。由此公共組織失去了創新公共品品種和供給方式以及持續改進的公共品質量和效率的動力。

二、動因——來自現代社會的挑戰

官僚制理論的經濟人假設和追求效率的特征一度適應并促進了工業文明。但是隨著社會經濟的發展，官僚制的弊端也逐漸顯現。

（一）人格與效率

上述各種理論都是在一定的人格假設之上提出的，目標是追求效率提高或利益最大化。關于假設，古典理論家認為最有效的組織是最令人滿意的組織，但這必須基于完全理性的人與最優結構組織的結合。顯然，這兩個假設的可實現性有待探討。關于制度，傳統的官僚制基于過程而非結果，工人只需對簡單的刺激做出反應，難以承擔起做出決策的責任，難以適應現代社會迅速變革的需要。關于產品，公共服務產品占有壟斷地位，沒有質量、效率可言，更沒讓消費者選擇的自由。科層制下政治家基于自身利益，會采取一些短期行為，造成赤字財政、國債膨脹等現象，嚴格的科層制組織中還會出現“彼得現象”，導致不可避免的墮入低效率陷阱。但實際上，行政價值觀應該服從和服務于公認的社會基本價值，如自由、正義、秩序、公平、民主等。這些有廣泛基礎的價值理念理應優先于傳統行政理論所強調的效率價值。科層制強烈的專業技術崇拜和固定的專業化分工使政府功能衰退，缺乏統籌的有機統一，導致政府陷入重疊交叉、臃腫龐大、官僚主義嚴重分割的境地。最后，在傳統的科層組織中，信息由最高層管理者掌握，命令是自上而下，下級對上級絕對服從。但是在信息化時代，公眾獲得信息速度也很快，腦力勞動者數量和質量在上升，人的主觀能動精神和自我意識增強，對命令、指揮不滿的現象增多。

（二）科技與全球化

科學技術革新對組織理論及其實踐也產生了巨大的影響。原有的與工業社會相適應的一套管理思路、方式變得不合時宜。隨社會發展，公共組織開始面臨諸多問題，特別是經濟問題（如通貨膨脹、財政赤字等）。隨著信息技術高速發展，公眾獲取信息的渠道增多，使政府黑箱操作受到譴責。同時，政府如何回應并以什么態度面對科學技術的發展變成為問題，舊的權利平衡被打破。所以，公共組織開始面臨一些新的變化：如全球化淡化了地區和行政區域，形成一種新意義上的以利益為紐帶的距離概念，并出現了一種類似于網絡結構的組織模式，從而改變了行政機構的決策方式。這對公共行政形成沖擊：一是在全球化背景下政府價值觀取向更為復雜，須在效率、公平、國家主權乃至全球公共利益等相互沖突的目標體系中尋找更優的平衡；二是全球化背景下個人對國家政府的依賴減弱，而因績效低下、腐敗機會滋長使政府面臨合法性危機[2]。

（三）民主的需求

民主是人類的政治理想，也是制度安排、公共組織運行的基本原則。洛克認為，政府權利確立、應用，甚至更換都需要經公眾同意。盧梭提出“人民主權”，即人民訂立契約，建立國家，是國家的主人，有權選舉公職人員，擁有對政府的監督、參與權。由洛克、盧梭等人提出的以人民主權和代議制理論為核心，形成近代民主理論。此后，又有精英民主理論、新自由主義、新官僚主義等民主理論。民主政治的核心在于尊重人民主權和意愿，實現社會正義、公平，反對濫用權利和行政無能。民主思想強調政府代表公眾利益的職能地位，強調公眾參與，強調政府信息和公共政策的公開性，反對組織自利、代表黨派利益、反對專業主義等[3]。但是科層文官卻非經選舉任用，他們只對科層負責，不能受到被代理人即公眾的監督和控制，在科層理論下建立起來的官僚組織是職業化的。由于信息不對稱，公眾明顯處于弱勢，與行政民主的價值取向相背離。公眾的自主和獨立意識、民主需求增強，要求政治、經濟、文化和其他社會生活有更大的自由，對采用傳統管理方式的政府形成了挑戰。

三、趨勢——學習型組織

隨著技術經濟、信息革命快速發展，組織面臨的不再是一個一成不變、封閉的環境，而是一個日新月異的動態環境。只有進行組織變革，才能使組織適應新環境，并獲得持續性的生存與發展。提高組織的適應能力，有賴于組織整體能力和素質的提高，有賴于組織內部所有成員全身心地投入并且不斷學習。于是，學習型組織應運而生。學習型組織是由管理大師彼得·圣吉在《第五項修煉》提出的。學習型組織認為，組織成員、工作團體、整個組織都要學習；學習是一種持續性、戰略性運用過程，并與工作結合；學習的結果是知識、信念及行為的改變，并可強化組織創新與成長的能力。學習型組織的特征在于其開放性、分權、信息共享、鼓勵創新等。它充分體現了知識經濟時代對組織管理模式變化的要求，體現了組織對學習的重視。構建一個有彈性的、開放性、創新性的更能適應快速環境變化的學習型組織成為一種發展趨勢。特別是被以營利為目的的非公共組織所青睞。但隨著公共組織面臨的挑戰，學習型組織對各個組織的發展有重要的借鑒意義。

（一）主動學習，增強適應能力

學習型組織提倡：一是“終身學習”，即要形成組織良好的學習氣氛。二是“全員學習”，即組織的決策層、管理層、操作層都要全心投入學習，尤其是經營管理決策層，是決定組織發展方向和命運的重要階層，更需要學習。三是“全過程學習”，即學習必須貫徹于組織系統運行的整個過程之中。四是“團體學習”，即不但重視個人學習和個人智力的開發，更強調組織成員的合作學習和群體智力的開發[4]。學習型組織通過保持全員學習的能力，使新知識和信息內化為自己的行為方式，使組織時刻保持進步的根源，即充分的信息和不斷更新的知識，從而提升組織克服困難和成長的能力，使之保持持續發展的態勢。之前的理論都承認人是有限理性的，而學習型組織提出“系統思考”，這能使組織的理性最大化，符合組織成立的初衷。

學習型組織在公共組織中運用的結果成立了這樣的公共組織：層次減少、組織咨詢化、系統開放化的特征。這可以帶來以下好處：第一，精簡人員機構，節約成本；減少內部溝通時間，減少信息傳遞失真，避免信息不對稱。第二，形成部門相互協調的機制，有助于加強合作滿足知識在組織內部流動的需要。第三，減少權利距離、增加組織的親和力。第四，減少固定僵化、形式主義開放化有助于監督，確保公民的參與權、知情權，確保公民社會的建立，而監督又一定程度上促進了科學民主決策的實現。第五，學習可以使組織對信息保持高度敏感，提高組織溝通能力和管理效率。

（二）以人為本，促進人的全面發展

彼得.圣吉認為，學習型組織是一種更適合人性的組織模式，學習型組織理論把知識納入了管理的范疇，包括存在與組織內外的各種技術、技巧、管理經驗等。另外，他提出了“學習型的人”的人性假設，認為學習是人的天性，所有人都能不斷地進行系統思考、不斷自我超越、不斷改善心智模式并能積極參與組織學習以及在共同愿景下努力發展；組織中的每一個人、每一群人對組織都有價值[5]。從而，人成為組織中最重要的資源。

彼得·圣吉認為，既然人是渴望學習、有能力學習的個體，那么組織中的人是可以被授權的。對此，根據現代管理學思想，應加快組織結構扁平化、組織交流信息化、組織系統開放化的進程，對員工授權、讓員工參與管理，使員工與領導者變成合作關系。在這樣的組織里面，個人能夠真正自我實現，優秀的人才為公共組織所吸引、留住和使用，創造出更多的價值。這種人性假設對傳統公共組織中出現的弊端和問題產生很好的抑制作用。

（三）融于環境，和社會和諧發展

傳統的組織理論要么重視組織內部層級，忽視環境的存在。要么把環境夸大為完全不確定因素，組織只能夠消極被動的適應。公共組織與公眾彼此之間缺乏信任。而學習型組織理論把組織與環境視為一個有機的整體。首先，學習型組織理論認識到環境是復雜多變的，并應該承認這種不確定性并積極地面對。組織的系統環境即社會、政治、經濟、文化、顧客、供應商、競爭對手、員工等不僅是管理組織系統的管理對象，而且也在無時無刻地影響著管理組織系統。因為這些因素是瞬息萬變的，所以在一個高度不確定的環境里，公共組織只有不斷強化學習，才能適應環境，而且能對其進行預測，很好地回應顧客、公民的要求，增加其存在的合理性。由于公共組織系統與環境是相互制約、相互促進的。學習型組織的產生和發展建立于組織要素與外部環境要素互動的基礎之上，組織如何進行學習和學習什么則體現了一定階段社會變化發展的新趨勢。所以，學習型組織傾向于一個“能夠有意識、系統和持續地通過不斷創造、積累和利用知識資源，努力改變或重新設計自身以不斷變化的內外環境，從而保持可持續競爭優勢的組織”[6]。由于學習型組織的發展，外部社會環境也在日益受著影響。主要體現在學習型的社區、學習型的社會以及學習型的政府等不斷興起，這些就有效地促進著社會產品生產以及服務能力提升，從而實現政府與公眾的有效交流，提供社會真正所需的公共產品。

如何真正使公共組織有效的服務于公民社會，任重道遠。如果說韋伯的官僚制組織理論確立了傳統的公共組織范式，那么，在面對從工廠化到網絡化的新時代，學習型組織就是公共組織可取的一種發展模式。

參考文獻：

[1] 陳振明.公共管理學原理[M].北京：中國人民大學出版社，2001：36.

[2] 李鵬.新公共管理及其運用[M].北京：社會科學文獻出版社，2004：68.

[3] 張國慶.公共行政的典范及啟示[J].北京：北京大學學報：社科版，2000，（5）：81-89.

[4] 涂禮雄.學習型組織人力資源管理探析[J].福建廣播電視大學報，2011，（3）.

[5] 寧國良.論彼得·圣吉的管理哲學[J].廣州大學學報：社科版，2003，（11）.

[6] 陳國權.學習型組織的過程模型、本質特征和設計原則[J].中國管理科學，2002，（10）.

Cause and trend of the public organizations reform

CHA WANG Si-ji

（Aba Teachers College，Wenchuan 623002，China）

Abstract：Marx·Webb's bureaucratic organization theory is a foundation of modern organization theory，then gradually formed a traditional form of public organization，the rational bureaucracy is widely used. With the development of society and economy，the theory of bureaucracy by all the criticism and challenges，and from the organization and internal function change，in order to meet the challenge of knowledge economy，learning organization is the organization development direction.

Key words：organization theory；public organization；innovation；learning type organization

[責任編輯 王 佳]