中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制建立的理論基礎(chǔ)

摘 要：通過(guò)對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)5個(gè)省份立法活動(dòng)的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)確實(shí)存在立法沖突的狀況，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制有建立的必要性。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制建立的理論基礎(chǔ)在于，首先，中原區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化；其次，行政區(qū)劃和利益主體保持不變；最后，中央和地方立法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的分工。

關(guān)鍵詞：中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；立法；協(xié)調(diào)；機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）02-0061-02

一、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法活動(dòng)現(xiàn)狀

為了解中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的立法活動(dòng)的現(xiàn)狀，筆者精心設(shè)計(jì)了調(diào)查問(wèn)卷，到中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的5個(gè)省份進(jìn)行了調(diào)查。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查了下下問(wèn)題。問(wèn)題一：你知道中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地方性法規(guī)規(guī)定有不一致的情況嗎？67%選擇知道；14%選擇不知道；12%選擇很少了解；7%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題二：你認(rèn)為中央立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)能夠滿足中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的要求嗎？73%選擇不能；12%選擇可以；10%選擇可以，但會(huì)遇到困難；5%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題三：你認(rèn)為在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建立區(qū)域立法機(jī)關(guān)可行嗎？8%選擇可行；76%選擇沒(méi)有可操作性；11%選擇可行，但會(huì)遇到困難；5%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題四：你認(rèn)為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)推進(jìn)和擴(kuò)大公眾參與立法活動(dòng)嗎？60%選擇應(yīng)該；6%選擇沒(méi)有可操作性；27%選擇應(yīng)該，但會(huì)遇到困難；7%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題五：你認(rèn)為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法應(yīng)建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制嗎？52%選擇應(yīng)該；14%選擇沒(méi)有可操作性；26%選擇應(yīng)該，但會(huì)遇到困難；8%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題六：你認(rèn)為在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)定期進(jìn)行立法清理工作嗎？46%選擇應(yīng)該；16%選擇沒(méi)有可操作性；34%選擇應(yīng)該，但會(huì)遇到困難；4%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題七：你認(rèn)為應(yīng)該成立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)委員會(huì)嗎？53%選擇應(yīng)該；9%選擇沒(méi)有可操作性；31%選擇應(yīng)該，但會(huì)遇到困難；7%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題八：你認(rèn)為在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建立地方立法交叉?zhèn)浒钢贫瓤尚袉幔?8%選擇可行；9%選擇沒(méi)有可操作性；37%選擇可行，但會(huì)遇到困難；6%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題九：你認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)中央立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法的備案審查嗎？54%選擇應(yīng)該；11%選擇沒(méi)有可操作性；33%選擇應(yīng)該，但會(huì)遇到困難；2%選擇不好說(shuō)。問(wèn)題十：你認(rèn)為搭建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法信息交流平臺(tái)可行嗎？62%選擇可行；22%選擇可行，但會(huì)遇到困難；11%選擇沒(méi)有可操作性；5%選擇不好說(shuō)。

從統(tǒng)計(jì)的結(jié)果來(lái)看，大部分人認(rèn)為，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)立法狀況存在著不一致的情況，中央立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)無(wú)法滿足中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的要求。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建立一個(gè)統(tǒng)一的區(qū)域立法機(jī)關(guān)不具有現(xiàn)實(shí)可操作性，建立立法協(xié)調(diào)委員會(huì)是切實(shí)可行的。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)推進(jìn)和擴(kuò)大公眾參與立法活動(dòng)，建立公眾評(píng)價(jià)機(jī)制，定期進(jìn)行立法清理工作，建立地方立法交叉?zhèn)浒钢贫?。?yīng)加強(qiáng)中央立法機(jī)關(guān)對(duì)地方立法的備案審查和搭建中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法信息交流平臺(tái)。

二、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制建立的理論基礎(chǔ)

（一）中原區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，指稱(chēng)的是按照自然地域經(jīng)濟(jì)內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會(huì)發(fā)展需要而形成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合體。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化同時(shí)也是建立在區(qū)域分工與協(xié)作基礎(chǔ)上，通過(guò)生產(chǎn)要素的區(qū)域流動(dòng)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)域一體化，使得中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)外形成不可分割的團(tuán)結(jié)合作關(guān)系，對(duì)內(nèi)則形成一種相互依賴(lài)的分工合作關(guān)系。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域一體化，是為了進(jìn)一步謀求地區(qū)經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)和合作，通過(guò)優(yōu)化組合和配置實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。它是要結(jié)成一個(gè)共同體而互為伙伴和成員。然而，各地的立法不協(xié)調(diào)，直接影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的羈絆。

我們可以用盧曼的系統(tǒng)論社會(huì)法學(xué)進(jìn)行進(jìn)一步的解釋?，F(xiàn)在社會(huì)是由大量子系統(tǒng)構(gòu)成的，每個(gè)子系統(tǒng)之外的其他子系統(tǒng)構(gòu)成該子系統(tǒng)的環(huán)境。系統(tǒng)的環(huán)境是各種偶然性的復(fù)雜集合體，在此，任何事情都既非必然，亦非不可能。各系統(tǒng)之間既連接又獨(dú)立。各系統(tǒng)是以功能分化為基礎(chǔ)的，各種功能是不同的、不可替代的，各子系統(tǒng)必定是自主的。法律系統(tǒng)是構(gòu)成社會(huì)的一個(gè)子系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)則構(gòu)成法律系統(tǒng)的環(huán)境。需要一種機(jī)制，既能夠使法律系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)二者保持獨(dú)立，又能夠使他們得以對(duì)接。法律的確要回應(yīng)于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的要求。當(dāng)法律回應(yīng)于經(jīng)濟(jì)的要求和利益時(shí)，它已經(jīng)是在二階層面上處理經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。法律的區(qū)域化對(duì)于區(qū)域化進(jìn)程的推進(jìn)發(fā)揮著引導(dǎo)和保障的作用。法律區(qū)域化的程度，往往取決于區(qū)域一體化的程度。歐盟已經(jīng)形成了一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜和獨(dú)特的法律體系，各國(guó)通過(guò)協(xié)商簽定一些條約和發(fā)布一些法律文件。但是，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的各個(gè)省份與歐盟的各個(gè)國(guó)家不同，這種法律區(qū)域化的程度相對(duì)松散，有些省份的有些地區(qū)涉及，有些地區(qū)涉及不到。安徽省淮北市、亳州市、宿州市、蚌埠市、阜陽(yáng)市和淮南市鳳臺(tái)縣、潘集區(qū)，山東省聊城市、菏澤市和泰安市東平縣，河北省邯鄲市、邢臺(tái)市，山西省晉城市、長(zhǎng)治市、運(yùn)城市，均隸屬于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)。但是其他地區(qū)不涉及到。因此，建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法機(jī)關(guān)不具有現(xiàn)實(shí)性，也就無(wú)法制定中原經(jīng)濟(jì)區(qū)共同體法。

（二）行政區(qū)劃和利益主體保持不變

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，表現(xiàn)出一種典型的按地方政府管轄范圍來(lái)組織地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行模式。在這種“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”運(yùn)行條件下，地方政府作為一級(jí)利益主體的地位日趨突出，從而不可避免地形成一種以行政區(qū)域?yàn)閱卧膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)利益格局。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)共包括5省30個(gè)省轄市和3個(gè)縣（區(qū)）。在現(xiàn)行制度的框架內(nèi)，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的行政區(qū)域，每個(gè)省、市都有自己的管轄范圍，每個(gè)省、市政府都是相應(yīng)區(qū)域內(nèi)的利益代表或主體。

這不僅有行政區(qū)劃的劃定，而且有憲法的依據(jù)。我國(guó)憲法第八十九條規(guī)定，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建制和區(qū)域劃分。這種行政區(qū)劃和利益主體，任何人都不能任意改變。行政區(qū)劃的變革，也并不在地方政府的職責(zé)范圍，而在中央政府的權(quán)限范圍。地方政府無(wú)論多積極，沒(méi)有中央政府的決策，行政區(qū)劃的改變都是不可能的。省級(jí)政府往往從地方本位主義和功利主義出發(fā)，以行政區(qū)域?yàn)榻?，各自為政、相互封閉，建設(shè)各自獨(dú)立的“小而全”經(jīng)濟(jì)體系，致使該經(jīng)濟(jì)區(qū)域處于跨界污染、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、畸形競(jìng)爭(zhēng)的行政區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)。在這種利益多元的環(huán)境下，各方利益相互碰撞，利益沖突最終表現(xiàn)為法制沖突。

（三）中央和地方立法機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限的分工

目前，我國(guó)的立法體制從立法權(quán)限劃分的角度看，它是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級(jí)并存、多類(lèi)結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。最高國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院行使相當(dāng)大的權(quán)力、地方行使一定權(quán)力，是其突出的特征。《中華人民共和國(guó)》立法第七條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。第五十六條規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。第六十三條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。較大的市的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。第六十四條規(guī)定，地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出決定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。

中央立法機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)立法權(quán)限有明確的分工。中央立法機(jī)關(guān)有中央的職責(zé)，地方立法機(jī)關(guān)有地方的職責(zé)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的有些立法問(wèn)題可以由中央立法機(jī)關(guān)來(lái)解決。但是，依靠中央立法機(jī)關(guān)解決中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的所有立法問(wèn)題，是不切實(shí)際的。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化是互相不具有隸屬關(guān)系的多個(gè)行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)一體化。各地立法機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)之間存在有不一致的情況。而這又不能通過(guò)中央立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)來(lái)解決。只能建立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制。

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[責(zé)任編輯 王 佳]