我國地方政府債務(wù)管理的問題及對策

摘 要：由于地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴大，債務(wù)管理過程中存在的問題日益凸顯。在闡述地方政府債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，提出地方政府債務(wù)管理中存在的問題，并有針對性地提出加強地方政府債務(wù)管理的具體建議。

關(guān)鍵詞：地方政府；政府債務(wù)；債務(wù)管理

中圖分類號： F810.7 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）02-0239-02

一、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）地方政府債務(wù)規(guī)模

根據(jù)審計署2011年3月—5月對31個省和5個計劃單列市本級及所屬市、縣三級地方政府債務(wù)的債務(wù)情況的審計結(jié)果。截至2010年底，全國地方政府債務(wù)余額107 174.91億元，其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67 109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有負(fù)債23 369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16 695.66億元，占15.58%。

根據(jù)審計署2012年11月—2013年2月對15個省、3個直轄市本級及其所屬的15個省會城市本級、3個市轄區(qū)，共計36個地方政府本級2011年以來政府性債務(wù)的審計結(jié)果。截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38 475.81億元，較2010年增加4 409.81億元，增長12.94%。其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)18 437.10億元，占47.92%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有負(fù)債9 079.02億元，占23.60%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)10 959.69億元，占28.48%。

（二）地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)

截至2010年底，融資平臺公司債務(wù)余額49 710.68億元，占46.38%；地方政府部門和機構(gòu)債務(wù)余額24 975.59億元，占23.30%；經(jīng)費補助事業(yè)單位債務(wù)余額17 190.25億元，占16.04%；公用事業(yè)單位債務(wù)余額2 498.28億元占2.33%；其他單位債務(wù)余額12 800.11億元，占11.94%。

截至2012年底債務(wù)余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)舉借的分別占45.67%、25.37%，仍是主要的舉借主體。融資平臺公司和其他單位債務(wù)余額增長較大，分別比2010年增加3 227.34億元和1 295.72億元，增長比率分別為22.50%和32.42%[1]。

二、地方政府債務(wù)管理存在的問題

（一）舉債主體混亂

由《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》可以看出，地方政府債務(wù)的舉債主體呈現(xiàn)多元化。不僅包括地方政府部門和機構(gòu)，還包括融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位等。2010年底，全國地方融資平臺公司多達6 576家，其債務(wù)余額高達49 710.68億元，占債務(wù)總額的46.38%。2012年底，融資平臺公司的債務(wù)余額仍然高達45.67%。理論上，地方政府債務(wù)的舉債主體應(yīng)該只是各級地方政府的財政部門；而現(xiàn)實中，我國地方政府債務(wù)的舉債主體卻包含多種形式，舉債主體多且混亂。這種多主體不透明的局面給控制地方政府債務(wù)規(guī)模和確定地方債務(wù)償還責(zé)任等方面造成了困難[2]。

（二）債務(wù)資金使用不當(dāng)

由于對部分債務(wù)投資項目缺乏科學(xué)論證，未謹(jǐn)慎考慮債務(wù)投資項目的可行性和經(jīng)濟效益，致使建成后的債務(wù)項目無法投入使用、使用效率不高或項目收益達不到預(yù)期等，從而造成債務(wù)資金使用效率不高和浪費的現(xiàn)象。一些地方和單位違規(guī)使用債務(wù)資金，將其違規(guī)投入到資本市場、房地產(chǎn)市場或用于修建樓堂館所；部分單位甚至違反國家產(chǎn)業(yè)政策，將債務(wù)資金投向“兩高一?！保ǜ吣芎?、高污染、產(chǎn)能過剩）、低水平重復(fù)建設(shè)項目上[3]。

（三）債務(wù)償還機制欠缺

目前，我國地方政府債務(wù)的償還主要依靠土地出讓收入。2010年底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)余額為25 473.51億元[3]。然而，一旦地價下降，地方政府所能獲得的土地出讓收入也必將受到影響，地方政府債務(wù)的償還難以得到保證。同時，我國大部分地區(qū)都沒有建立真正意義上的償債基金和還貸準(zhǔn)備金制度[4]。截至2010年底，在32個省級政府中，有14個未建立政府性債務(wù)還貸準(zhǔn)備金制度；即便在建立了還貸準(zhǔn)備金的一些地區(qū)，也存在隨意存取還債準(zhǔn)備金的現(xiàn)象。

（四）債務(wù)監(jiān)督缺失

我國地方政府債務(wù)管理中存在各種問題凸顯了人大在地方政府債務(wù)監(jiān)督方面的缺位。鑒于我國人民代表大會制度的根本政治制度屬性，人大對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，理應(yīng)成為對地方政府債務(wù)約束機制中最具正當(dāng)性的、最基礎(chǔ)的舉措。但目前，人大還未設(shè)置專門的地方債務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，相關(guān)的財政監(jiān)督工作都是由人大的財經(jīng)委員會負(fù)責(zé)的，而財經(jīng)委員會的人員不足且監(jiān)督工作范圍廣泛，導(dǎo)致其對地方政府債務(wù)的監(jiān)督不足，無法真正有效地起到監(jiān)督作用，使得債務(wù)風(fēng)險不能得到及時防范和化解。

三、地方政府債務(wù)管理問題的對策建議

（一）賦予地方政府舉債權(quán)

賦予地方政府舉債權(quán)可以使地方政府債務(wù)的舉債主體規(guī)范化。賦予地方政府舉債權(quán)的前提條件就是要破除一些法律障礙，否則地方政府舉債將無從談起。因此，應(yīng)當(dāng)修改《預(yù)算法》，從而以法律的形式保障地方政府發(fā)債的權(quán)力，并規(guī)范其發(fā)債行為。應(yīng)刪除《預(yù)算法》中“除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的內(nèi)容，增加賦予地方政府舉債的相關(guān)內(nèi)容，為地方政府舉債提供法律保障。

（二）提高債務(wù)資金使用效率

馬斯格雷夫的地方政府債務(wù)“黃金規(guī)則”指出，除短期債務(wù)外，地方政府債務(wù)只能用于基礎(chǔ)性和公益性投資項目支出，不能用于彌補地方政府經(jīng)常性預(yù)算缺口。在遵循“黃金規(guī)則”和借鑒國際做法的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)嚴(yán)格限制地方政府債務(wù)用途。規(guī)定地方政府債務(wù)資金只能用于地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)項目等資本性支出，不得用于經(jīng)常性支出。地方政府應(yīng)組織相關(guān)人員對債務(wù)資金投資項目的可行性與科學(xué)性進行充分論證，確保債務(wù)資金的恰當(dāng)使用。同時，地方政府債務(wù)管理部門應(yīng)對債務(wù)資金的使用情況進行嚴(yán)格的監(jiān)督管理，確保用款單位嚴(yán)格按規(guī)定用途使用債務(wù)資金。

（三）建立債務(wù)償還機制

在現(xiàn)今條件還不太成熟的情況下，地方政府可以先設(shè)立綜合償債基金，然后在債務(wù)管理環(huán)境較成熟時，再逐步向?qū)ｍ梼攤疝D(zhuǎn)變。同時，由于地方政府債務(wù)償還的主要來源是土地出讓金收入，但考慮到目前的房地長行業(yè)的形勢，在長期來看，僅僅依靠土地出讓金收入將無法保證地方政府債務(wù)的及時足額償還。因此，應(yīng)分多渠道、按一定比例提取償債基金，從而保證償債資金的穩(wěn)定性。

（四）完善債務(wù)監(jiān)督體系

將地方政府債務(wù)納入預(yù)算，使得債務(wù)的舉借等須經(jīng)過人大的審批并接受人大的監(jiān)督。這樣可以約束地方政府的債務(wù)行為，使地方政府債務(wù)管理更加規(guī)范和法制化。國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》中就提出要把地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，從而使地方政府債務(wù)管理更加規(guī)范化。

將地方政府債務(wù)納入預(yù)算后，政府預(yù)算則由一般收支預(yù)算和債務(wù)預(yù)算兩部分構(gòu)成。政府直接債務(wù)應(yīng)在債務(wù)預(yù)算主表中反映，而或有負(fù)債也應(yīng)在債務(wù)預(yù)算的附表中予以列示，債務(wù)預(yù)算的內(nèi)容應(yīng)該包括債務(wù)資金和償還資金兩部分。首先，債務(wù)資金的預(yù)算內(nèi)容包括債務(wù)資金的來源和去向；其次，償還資金的預(yù)算內(nèi)容包括債務(wù)資金的來源和支出。

參考文獻：

[1] 審計署辦公廳.2013年第24號：36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果[R].2013.

[2] 魏倫通.地方政府債務(wù)膨脹原因及風(fēng)險分析[J].北方經(jīng)濟，2012，（7）：8-9.

[3] 審計署辦公廳.2011年第35號：全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果[R].2011.

[4] 張雯，李妍.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險及其防范措施[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2012，（32）：83-85.

Problems and Countermeasures of the local government debt management in China

LI Bing-kun，LI Shan-shan

（Finance and public administration college，Harbin Commerce University，Harbin 150028，China）

Abstract：Because of the local government debt scale is continually expanding，have debt problems in the management of increasingly prominent. In the basis of the local government debt scale and structure，and puts forward the existing problems in the management of local government debt，and puts forward some specific suggestions to enhance the local government debt management.

Key words：local government；government debt；debt management

[責(zé)任編輯 高惠琦]