環(huán)境群體性事件的成因及治理對(duì)策研究

摘 要：近年來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的逐步推進(jìn)，各類(lèi)社會(huì)矛盾和沖突日益凸顯，由此誘發(fā)的群體性事件頻發(fā)，其中環(huán)境群體性事件已與違法征地拆遷、勞資糾紛一樣成為三大群體性事件之一，成為抑制社會(huì)和諧與穩(wěn)定的重要因素。因此，探究環(huán)境群體性事件的成因并提出相應(yīng)的治理對(duì)策，對(duì)于提高政府公信力與政府形象，促進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定具有重要意義。

關(guān)鍵詞：環(huán)境群體性事件；成因；治理對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：D669.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）02-0233-02

一、環(huán)境群體性事件現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，各類(lèi)矛盾和沖突日益凸顯，因各種誘因引發(fā)的群體性事件數(shù)量不斷增多，已成為抑制社會(huì)和諧與穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。當(dāng)前，環(huán)境群體性事件已與違法征地拆遷、勞資糾紛一起，成為三大社會(huì)群體性事件之一，成為社會(huì)發(fā)展中的一項(xiàng)不可忽視的不和諧內(nèi)容。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，自1996年以來(lái)，中國(guó)環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，重特大環(huán)境事件高發(fā)頻發(fā)。2005年以來(lái)，環(huán)保部直接接報(bào)處置的事件達(dá)到927起，其中，重特大事件72起。2011年重大事件比2010年同期增長(zhǎng)120%，特別是重金屬和危險(xiǎn)化學(xué)品突發(fā)環(huán)境事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。2012年以來(lái)，又爆發(fā)了包括四川什邡鉬銅項(xiàng)目、浙江啟東排污入海工程、寧波鎮(zhèn)海PX項(xiàng)目在內(nèi)的3起引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的環(huán)境群體性事件。環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢在十八大記者會(huì)上指出，當(dāng)前，中國(guó)正處于環(huán)境敏感期。環(huán)境群體性事件的發(fā)生，不僅暴露出各級(jí)政府尤其是基層政府的治理能力低下，也在一定程度上透支了各級(jí)政府的公信力，降低了各級(jí)政府的合法性。因此，探究環(huán)境群體性事件發(fā)生的成因并找出相應(yīng)的治理對(duì)策，提高各級(jí)政府的社會(huì)治理能力，預(yù)防環(huán)境群體性事件的發(fā)生，維護(hù)各級(jí)政府的公信力，提高各級(jí)政府形象，是擺在各級(jí)政府以及學(xué)界面前的重大課題。

二、環(huán)境群體性事件爆發(fā)的成因

（一）唯GDP的政績(jī)觀

我國(guó)雖然建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是“我國(guó)現(xiàn)有的行政管理體制仍然存在許多弊端，地方政府主導(dǎo)發(fā)展的模式仍然沒(méi)有根本改變，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然是考核政績(jī)的主要指標(biāo)，地方政府為了眼前的政績(jī)，片面追求GDP增長(zhǎng)不惜過(guò)度地付出環(huán)境代價(jià)”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，尤其在引進(jìn)重金屬、化工等可能危害環(huán)境的重大項(xiàng)目時(shí)，在涉及到企業(yè)投資項(xiàng)目的選址、審批、征地和建設(shè)等問(wèn)題，各級(jí)政府官員將經(jīng)濟(jì)效益以及由此帶來(lái)的GDP增長(zhǎng)置于價(jià)值觀體系的第一位，忽視可能帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這種“先經(jīng)濟(jì)發(fā)展后環(huán)境治理”的發(fā)展模式容易侵害公眾的環(huán)境生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和健康權(quán)，公眾在表達(dá)環(huán)境保護(hù)訴求未果的情況下通過(guò)導(dǎo)火索易容易導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（二）決策缺乏科學(xué)性與民主性

各級(jí)政府制定涉及侵害公眾生命權(quán)、健康權(quán)風(fēng)險(xiǎn)等重大環(huán)境決策的過(guò)程是封閉的，沒(méi)有讓各類(lèi)利益相關(guān)群體參與進(jìn)來(lái)，以表達(dá)自身的意見(jiàn)與訴求、維護(hù)自身合法權(quán)益；尤其是在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中存在弄虛作假的行為，在尚未真正征求利益相關(guān)群體意見(jiàn)的情況下，僅從經(jīng)濟(jì)效益角度考慮就做出了相應(yīng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。環(huán)境決策缺乏科學(xué)性與民主性容易侵害公眾的生存權(quán)、健康權(quán)，導(dǎo)致公眾不滿、憤怒情緒日益增長(zhǎng)，在法定的利益訴求渠道不暢情況下極易采取偏激的手段表達(dá)自身訴求、維護(hù)自身權(quán)益。

（三）信息公開(kāi)不及時(shí)、不透明

各級(jí)政府在做出可能對(duì)環(huán)境造成污染的重大決策過(guò)程中，沒(méi)有及時(shí)向公眾公開(kāi)相應(yīng)信息，包括該項(xiàng)目的基本信息、可能造成的環(huán)境污染以及預(yù)防、應(yīng)急等配套方案，也沒(méi)有征求公眾的意見(jiàn)，侵害了公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，在政府權(quán)威信息不及時(shí)、不透明的情況下，容易導(dǎo)致小道消息快速傳播，造成公眾的環(huán)境恐慌心理不斷潛滋暗長(zhǎng)，進(jìn)而可能采取偏激甚至暴力的手段表達(dá)自身訴求，導(dǎo)致環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（四）利益訴求渠道不暢

暢通的利益訴求渠道是公眾發(fā)泄不滿、表達(dá)訴求、維護(hù)自身權(quán)益的重要途徑，其對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定、提高政府公信力的重要性不言而喻。當(dāng)前，可能或正在遭受環(huán)境污染的公眾在表達(dá)自身訴求、維護(hù)自身利益的過(guò)程中存在渠道不暢的問(wèn)題。例如，對(duì)于信訪制度而言，由于其自身只有受理與轉(zhuǎn)送有權(quán)部門(mén)的權(quán)力而沒(méi)有處理的權(quán)力，導(dǎo)致矛盾和沖突無(wú)法及時(shí)解決，矛盾積累到一定程度在導(dǎo)火索下容易產(chǎn)生環(huán)境群體性事件。再如，作為重要的利益訴求渠道之一，司法部門(mén)常常因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題過(guò)于敏感而拒絕受理相應(yīng)案件，暴露出司法部門(mén)在履行自身職能的獨(dú)立性方面仍然是一大難題。

（五）官民之間的溝通不夠

環(huán)境群體性事件的頻發(fā)，凸顯出在出臺(tái)可能影響環(huán)境的公共決策過(guò)程中，各級(jí)政府與公眾的溝通嚴(yán)重不足，尤其是在前期確定政策議題或者立項(xiàng)的過(guò)程中，通過(guò)網(wǎng)站、微博、電視等各種渠道與公眾進(jìn)行溝通不夠，導(dǎo)致公眾一談環(huán)境項(xiàng)目就色變，對(duì)環(huán)境項(xiàng)目產(chǎn)生誤解，也使得各級(jí)政府的公信力下降；導(dǎo)致在公共決策出臺(tái)的后期公眾的強(qiáng)烈抵制，甚至采取偏激手段表達(dá)環(huán)境訴求，以至環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

三、預(yù)防環(huán)境群體性事件的對(duì)策

（一）樹(shù)立以人為本的執(zhí)政理念

十八大報(bào)告指出，必須更加自覺(jué)地把以人為本作為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心立場(chǎng)，始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好最廣大人民根本利益作為黨和國(guó)家一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。按照社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，政府的權(quán)力是由公眾授予的，政府是社會(huì)公眾的仆人，在進(jìn)行行政管理活動(dòng)的過(guò)程中必須樹(shù)立以人為本的執(zhí)政理念，在做出影響公眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、健康權(quán)的環(huán)境公共決策時(shí)，須將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共利益放在同等重要的位置，維護(hù)公眾切身利益，以預(yù)防環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（二）改變“唯GDP的政績(jī)觀”

各級(jí)政府須將環(huán)境保護(hù)指標(biāo)納入政府官員的績(jī)效考核體系中，引起各級(jí)政府官員保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公眾健康權(quán)、發(fā)展權(quán)的重視。同時(shí)，可將公眾納入政府官員績(jī)效考核的主體之一，從而使得各級(jí)政府官員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中尤其是做出可能造成環(huán)境污染的公共決策時(shí)，不再漠視公眾的利益訴求，能夠做到慎重決策，防止環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（三）健全決策機(jī)制

十八大報(bào)告指出，凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。各級(jí)政府在做出事關(guān)公眾環(huán)境利益的公共決策之前，應(yīng)該通過(guò)新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)以及深入基層公眾中等多種渠道進(jìn)行調(diào)研，廣泛征求各階層的意見(jiàn)和建議，尤其是與公共決策相關(guān)的直接利益群體的意見(jiàn)。另外，各級(jí)政府應(yīng)通過(guò)建立聽(tīng)證會(huì)、民意測(cè)驗(yàn)等制度開(kāi)放公共決策進(jìn)程，確保公眾的參與權(quán)與表達(dá)權(quán)。在此基礎(chǔ)上及時(shí)解決各類(lèi)矛盾和沖突，將環(huán)境群體性事件的發(fā)生扼殺在萌芽之中。

（四）加強(qiáng)信息公開(kāi)與透明

各級(jí)政府在做出化工、重金屬等可能造成環(huán)境污染的立項(xiàng)決策過(guò)程中，必須及時(shí)將相關(guān)信息向公眾公開(kāi)，包括項(xiàng)目基本信息以及由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，可能造成的環(huán)境污染以及解決方案，促進(jìn)官民溝通，強(qiáng)化誠(chéng)信政府形象，使得矛盾和沖突能夠在法定、理性的渠道下能以解決，預(yù)防環(huán)境群體性事件的發(fā)生。

（五）暢通利益訴求渠道

“一般來(lái)說(shuō)，較暢通的理性化溝通渠道與較高程度的政治穩(wěn)定之間有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系。”各級(jí)政府在進(jìn)行行政管理活動(dòng)的過(guò)程中，尤其是做出可能造成環(huán)境污染的公共決策時(shí)，必須暢通利益訴求渠道，使公眾的意見(jiàn)和建議及時(shí)傳達(dá)到相應(yīng)有權(quán)部門(mén)，從而使得沖突和矛盾得到及時(shí)化解，防止環(huán)境群體性事件的爆發(fā)。例如，對(duì)于信訪制度而言，“目前，最切實(shí)可行的辦法就是將信訪局與同級(jí)人大的信訪部門(mén)合并至人大，這樣就把信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置到了權(quán)力機(jī)關(guān)中，使之成為權(quán)力機(jī)構(gòu)中的一個(gè)專(zhuān)職部門(mén)，擁有一定的實(shí)權(quán)，從而提升信訪工作的權(quán)威性。”

（六）建立健全環(huán)境影響社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

2010年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》指出，“要把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。”這就要求各級(jí)政府應(yīng)建立健全環(huán)境影響社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)于做出影響環(huán)境的重大決策所產(chǎn)生的政治效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估結(jié)果慎重做出相應(yīng)決策，防止公眾與政府間直接矛盾的產(chǎn)生，從而預(yù)防環(huán)境群體性事件的發(fā)生，維護(hù)各級(jí)政府的公信力以及合法性。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]