復雜利益鏈下房地產預售款監管新探

摘 要：在商品房預售中，購房人將購房款交付給開發商的那一刻，購房人與開放商的權利義務就開始失衡。購房人喪失了購房款的所有權和控制權，卻又在相當長的時間內無法獲得對價相應的利益——房屋，使得購房人承擔了所有的市場風險。針對房地產預售款的監管方式進行了深入分析，并提出相應的解決辦法，具備一定的前瞻性和可行性。

關鍵詞：房地產；銷售；預售款；監管

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）02-0050-02

商品房預售制度，在我國房地產行業發展初期，以一種積極的的融資手段大力推動了產業鏈的發展。但是，消費者先付費后檢驗使用的方式所衍生出來的工程建筑質量、竣工交付時間拖延、資金鏈斷裂導致工程爛尾等問題也隨之愈顯固化，究其根源在于：在商品房預售中，購房人將購房款交付給開發商的那一刻，購房人與開放商的權利義務就開始失衡。購房人喪失了購房款的所有權和控制權，卻又在相當長的時間內無法獲得對價相應的利益——房屋，使得購房人承擔了所有的市場風險。

為控制以上風險，重新平衡購房人與開發商之間的權利和義務，同時作為當期房產調控的又一個有力舉措，《浙江省商品房預售資金監管暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》） 和《浙江省商品房預售資金監管協議書》（簡稱《監管協議》）于2010年11月17日正式出臺。《暫行辦法》規定，開發商不得直接收存購房款，購房人的預付款要全部存入銀行資金監管賬戶。預售資金使用實行封閉式管理，銀行將根據項目節點完工證明，分批次向開發商支付資金，動用資金必須經監理單位、銀行等多方同意。

該辦法的出臺，讓社會各界一度認為，開發商擅長的資金騰挪術將由此終結，因此引起的工程爛尾一事也有望成為過去。而2012年4月，時隔該《暫行辦法》實施一年半時間，杭州金星房地產開發有限公司以資金鏈斷裂宣告破產，旗下受監管項目“西城時代家園”再次以爛尾姿態向我們呈現了一個鐵一樣的事實：監管失敗。

監管現狀是，據公開資料顯示，金星房產迄今開發項目僅西城時代家園。西城時代家園位于杭州市郊余杭區，總建筑面積約17萬平方米，2006年開始銷售，至2011年共推出7批房源，全部售罄，整個項目共回款9.15億元。其中，在預售資金監管政策實施之后，金星地產分別于2010年12月6日、2011年1月1日、2011年4月2日累計共計領出預售證327套，按當期成交均價（9 900—1 000多元/平方米）及成交面積看，共回籠資金約3.4億多元。按照《暫行辦法》規定，進入監管賬戶的預售資金應不低于監管項目工程預算清冊總額的130%。查閱西城時代監管項目的當期工程的預算清冊資金是2.388億元，也就是說，應進入監管賬戶的資金是約3.1億元。

但以其監管銀行（杭州聯合銀行三墩支行）提供的數據顯示，實際到位的只有1.747億元，其他款項去向不明。也就是說：實際進入監管賬戶的預售資金與該納入監管的資金占比只有58%。反觀西城時代家園爛尾之情況：三期目前已經結頂，部分外立面也已完工，剩余工程主要是綠化和水電煤氣等市政管道。所以，我們有理由相信，假如占該納入監管資金達42%的那部分預售資金按規定納入監管并用于施工，西城時代家園根本不可能出現爛尾。那么，為什么該監管的卻未能納入監管呢？是制度不完善、缺乏實際可操作性，還是在制度執行過程中存在偏差呢？

帶著以上疑問，我們且看下西城時代家園項目監管各方的事后態度及納入監管的1.747億資金組成。

（一）房產管理部門

作為房地產主管部門，我們嚴格執行申領預售證必須持有商品房預售資金監管協議書和監管賬號。且預售證發放后，開發商必須提供銀行出具的預售資金首付款存入證明，才能完成商品房合同網上備案，若不能提供銀行提供的預售款存入證明，則網簽系統會自動停止。但按揭款是否全部入賬，這一點只能由監管銀行把關，人民銀行監督。

（二）監管銀行（杭州聯合銀行三墩支行）

銀行的義務是告知對方要存錢進來，并管好進入賬戶的這部分錢。對于沒有進入賬戶的錢，銀行沒有任何權力去要，也沒有權力強行扣錢。在此方面，行政管理部門其實有手段協助管好預售資金：房屋買賣需要網上備案，而備案登記必須提供銀行出具的款項存入證明，否則無法辦理網簽。

另外，按照目前銀行體系內支付結算制度，我們根本做不到賬戶的全封閉管理：以支票的倒劃轉為例，在未經我們用途審批或者審批不通過的情況下，開發商直接開出支票，通過同城清算倒劃轉到我們銀行，根據銀行支付結算制度，我們必須支付，不支付就是違反結算紀律，要受人行處罰。金星房產也正是通過這個途徑，通過別的銀行倒劃了350萬，導致其進入監管賬戶的1.747億中尚有該筆金額用途不明。對此，我們也曾多次函告企業劃回，未果。

進入監管賬戶的1.747億元的組成：監管銀行總共為其辦理了88套房子的按揭業務，約8 000萬元是這88套房子的首付和按揭款。另外1億元是由開發商直接打進賬戶的，具體來源不清。

綜合以上，結合《暫行辦法》，我們不難發現：

1.真正受監管的僅限于監管銀行自身提供的首付和按揭。究其原因，在于制度要求與房產銷售實際過程存在偏差：從制度層面來看，《暫行辦法》以預售證的發放和商品銷售備案網簽系統為關卡，要求“一個監管項目只能開立一個資金賬戶”，“監管項目的購房款（包括首付款、分期付款、一次性付款等）應當直接存入資金賬戶”，卻均沒有限定按揭銀行和監管銀行必須是同一家。

而從房產實際銷售來看，隨著房地產市場競爭的日趨激烈，加上各銀行在按揭比例、貸款利率、提前還貸的限制等諸多方面存在較大差異，開發商也把為消費者提供更多的購房按揭貸款銀行的選擇作為增強自己市場競爭力的一種手段。也因此，一個樓盤項目的按揭貸款合作銀行通常不只一家，少則二三家，多則四五家。而貸款銀行通常要完成存貸比，有一定的存款要求，自家提供的貸款自然不肯任其落入別家的口袋。經查證，西城時代家園項目的按揭銀行除杭州聯合銀行外還包括其他幾家銀行，進入監管賬戶的1.747億元的組成直接驗證了其他幾家銀行的首付和按揭款均沒有直接到賬。由此可以看出，《暫行辦法》觸及了銀行間的利益鏈，直接導致部分預售款在監管賬戶體外循環，是為監管不力的重要原因之一。

2.《監管協議》中監管主體缺位，被圈定的監管方權責不匹配，履職究責困難。

（1）《辦法》中作為監管實施的最主要職能方、也是唯一有職責、有權利、有能力、有手段實施監管的房地產管理部門，卻在《監管協議》中缺位。通篇制度下來，唯有房地產管理部門有“停止監管項目銷售”的義務和權力；也唯有房地產管理部門有通過“不發預售證”和“不辦商品房買賣合同備案、停止網簽” 達到監管目的的“殺手锏”。然，其卻未作為監管主體納入《監管協議書》，直接導致監管主體缺位，監管責任被打包強加給了監管銀行。

（2）《暫行辦法》中，監管銀行的職責在于提供監管賬戶、對賬戶內資金的使用進行用途及金額審核、出具預售資金收支情況對賬單，卻并沒有賦予其收繳預售款的權利和手段。而在《監管協議》中卻被圈定了負有項目預售資金收存和使用的日常監督管理責任，權責不匹配直接導致了《協議》究責條款虛設。

（3）再就是《監管協議》的另一監管方——施工監理，其職責在于每月末核定實際的工程進度，在預售款的實際收支監管中力度不大。而所謂監理，是根據開發商的委托，對施工單位、材料供應商進行監督管理，其得利于開發商，反讓其對開發商的資金進行監管，又如何能夠切實有效？

3.對被監管方留于“主動合規”的美好期盼，無配套措施及可行罰則。

《辦法》規定房地產開發商負有服從監管的義務，卻沒有制定相應的促使其必須履行義務的配套措施和對其不從監管之下的切實可行的罰則，而僅僅止于對其“主動合規”的美好期盼。而這種“主動合規”在利益面前焉能不讓道？在監管如此寬松的環境之下，開發商自然選擇能不進就不進，哪怕進去了，通過基建賬戶轉一轉就可以用去其他，游刃有余。

以上3點中，已經提到了兩條利益鏈，分別是銀行間的和監理與開發商之間的利益鏈。在此，還有更重要的兩條利益鏈，是為監管不力的根本原因，即銀行和開發商的利：樓市調控以來，作為房地產開發商的資金主要來源的房地產開發貸款和上市公司再融資均受到限制，預售款成為開發商的回籠資金的主要途徑，監管賬戶的實施無疑卡住了開發商的資金命脈。但是，銀行卻明白，真正管死了開發商，自己最終也無法獨善其身。那是因為，銀行之前的很多貸款，早已變成了一塊塊的土地。不能開發，就意味著銀行的錢一直被開發商囤積的土地占用著。時間長了，要么銀行拍賣，要么政府沒收。可是，銀行拍賣，誰來接盤呢？如果因此造成銀行不良貸款，將追究誰的責任？所以，在目前的經濟形式下，銀行扮演著很重要也很矛盾的角色，導致銀行不會“真心”監管。

房地產管理部門與開發商的利：房地產管理部門作為地方政府行政機構，與開發商之間的關系很是微妙，兩者在一定程度上是一個“一榮俱榮、一損俱損”的利益共同體；然在一系列宏觀調控手段和社會經濟問題前，房地產管理部門身為“公共利益執行人”又不得不考慮其管理職責。故而，同樣又是一個矛盾綜合體，直接導致其在實施監管過程中難免會留有余力。

那么，我們不禁要問，房地產商的預售款資金騰挪術是真的不能監管、沒有辦法監管了嗎？

回答該問題之前，我們先來回顧下《暫行辦法》出臺的初衷及其想通過監管達到的最終目的是什么。《暫行辦法》的初衷是為了確保商品房預售款用于相關工程建設，防止商品房交易風險，保障預售商品房當事人的合法權益；最終目的是為了維護房地產市場正常秩序，也就是為了最終的不需監管。

那么，購房者的合法權益怎樣算是得到了保障呢？自然就是能夠按期保質保量的拿到房子。買賣雙方交易順暢，秩序焉能叫不正常？而這個前提又是房地產開發企業的持續經營及科學發展。

一語概之為，理性經營。即在外部監管無效的情況之下，通過企業的內控及自我管理達到監控的目的。

房地產屬于資金密集型產業，對資金依賴（下轉54頁）（上接51頁）程度極高，在外部融資困難、銷售嚴峻和兼并整合越演越烈的背景之下，房地產企業自籌資金能力和資金管理能力就成了其能否持續經營和科學發展的關鍵。作為企業集團規模化和集約化發展產物的、兼具對內資金調劑、對外投融資的資金管理功能的財務公司應時應勢急速發展，成為現代企業集團重要管理模式。

何為財務公司？財務公司是指以加強企業集團資金集中管理和提高企業集團資金使用效率為目的，為企業集團成員單位提供財務管理服務的非銀行金融機構。從其定義可以看出，相比外部監管銀行，無論是從天性職能還是監管效果來看，財務公司都更適合擔此監管重任。當然，我們也不禁會對“內部監管”的能動性、可行性、效率性和安全性打上疑問。下面，我們分項開說。

首先，成立財務公司的目的在于加強資金集中管理，提高資金使用效率，這使得財務公司具有了預售款管理的職能天性。

前面提到，預售款制度本身就是國家賦予房地產企業的一種融資手段，如何管好這筆資金成為了企業資金管理的關鍵，自然也是財務公司的使命所在。強行將預售款劃歸外部銀行監管，脫離企業集中管理，與財務公司存在的意義相悖。

其次，財務公司的組織架構及公司性質為監管職能提供了組織保障和監管可能。

在企業集團中，財務公司為集團監管之下、獨立于各成員單位的管理機構，這為財務公司的監管職能提供了組織保障；同時，財務公司的性質為非銀行金融機構，與商業銀行和其他金融機構一樣，要接受銀監和人民銀行監管，這為財務公司提供了資金監管的實施可能。

再次，相比外部銀行，財務公司監管更具手段。

由前文可以得出，外部銀行監管只能限于對賬戶資金支出的表面資料合理合規審核及提供收支明細情況，對預售款的收繳根本無權且無實施手段，對企業通過結算系統倒劃資金和因企業管理原因導致的司法機關強制行為并無管理職能。

而財務公司作為集團內部資金管理方，從防范資金風險的角度出發，通過有效的資金管理信息系統和全面預算管理的實施對成員單位的資金支出進行有效管理；通過集團內控要求成員單位相關收入必須進入監管賬戶。

最后，財務公司與集團、成員單位是一個利益共同體，共同的利益能夠保證資金監管的安全實效。

相比外部銀行，財務公司對自身集團內的產業鏈及業務鏈更為熟悉，監管起來也更為專業有效。

再就是從資金的安全角度來看，結合6月份錢荒事件和《新資本管理辦法》中對商業銀行債權風險暴露的權重比率衡量期限及比率的調整（舊標準下：對我國商業銀行的債權風險暴露4個月以內的占比0，4個月以上的占比20%；但新標準下較為嚴苛，期限為3個月以內的權重就達到20%。3個月以上則為25%），可以看出現在的商業銀行因為杠桿經營而導致風險增加；相對于此，作為內部的管理機構財務公司以服務集團和成員單位為根本，在自營創收與企業集團風險防范的權衡中，會更加注重風險的防范，注重經營安全，從而也能更好的保證監管資金的安全。

[責任編輯 高惠琦]