欠發達地區縣級政府采購風險分析及其防范

[摘 要] 本文論述了欠發達地區縣級政府采購的環境和特點，分析其存在的風險及成因，進而提出了防范風險的對策，以期促進欠發達地區經濟健康良性發展。

[關鍵詞] 縣級政府采購；采購制度；風險；防范

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 23. 046

[中圖分類號] F812.45 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）23- 0080- 03

1 欠發達地區縣級政府采購的背景分析

1.1 我國政府采購總體情況概述

政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供服務的需要，在財政監管下，以法定的方式、方法和程序，利用國家財政資金和政府貸款，從國內外市場上購買商品、工程和服務的消費行為。政府采購制度是就政府采購行為而構建的，包括管理體系、法規體系、實施步驟和相關的配套改革等方面的一整套制度體系。近年來，隨著我國以公共財政為取向的財政改革的推進，政府采購制度作為優化財政支出和最大化發揮財政資金使用效益的一項重要制度而得到廣泛推行。在行政區劃中，縣一級行政區是最基本的行政和經濟單元，有地域廣大、人口眾多、潛在市場需求份額大的特征，政府采購有相當大的發展空間，目前也因其采購額度與頻率的不斷提高和采購范圍的不斷擴大而快速延伸到社會經濟的各個領域。

1.2 欠發達地區縣級政府采購現狀

欠發達地區與發達地區比較而言，在經濟文化發展狀況與軟環境水平方面相對較差，經濟總量規模小，財政收入不高，人均GDP及平均工資較低。市場化程度低，市場環境和投資環境不完善。由于受地域封閉、傳統的自然經濟觀念和計劃經濟的影響，開放意識不夠。政府經濟職能轉變尚未到位，社會和民間組織能力相對不強，經濟發展大多通過政府規劃安排，多運用行政手段解決市場問題。

欠發達地區縣級政府采購在市場發育程度低、競爭不充分、財力薄弱、人力資源不足和信息流通不暢的多種因素作用下，很大程度上還處于探索階段。采購當事人觀念意識陳舊，專業人員和技術力量欠缺；采購機構設置不盡科學合理，職責分工不夠科學；政府法規細則不完善，政府采購法對中央和省級的職能規定比較具體，對市縣規定的比較少，特別是縣一級管理基本沒有涉及；政府采購代理機構、中介機構、評審專家少，采購程序和方式難以規范，政府采購規模小，難以形成規模采購和規模效應。供應商主體單薄，受經濟發展水平和消費能力的局限，本地注冊企業的經營門類少，供應商數量有限，規模實力不強；外地供應商則由于受地域和地方政策限制，難以進入本地區市場或是在競爭中不及本地供應商。

2 欠發達地區縣級政府采購風險的分析

所謂政府采購風險是指在政府采購過程中由于各種意外情況的出現，使政府采購的實際結果與預期目標相偏離的程度和可能性。政府采購作為政府的一項經濟行為，客觀上受到自身條件和外部市場的制約。在欠發達地區縣級政府采購特定現狀下，其采購風險具有特殊性，主要有以下幾種表現形式。

2.1 由新制度和舊意識沖突所引致的風險

2.1.1 采購人風險

采購人，即作為物品需求者和消費者的采購單位。當前來看，他們思想觀念尚未轉變，對政府采購理解存在偏差，把政府采購看作是行政行為而不是經濟行為。以往一般都是由單位領導做出決定并由單位人員自行購買，所以，他們認為實行政府集中采購就是過去的控購，是對單位自主選擇權的剝奪。他們也會出于其他的考慮而規避政府采購。首先，由于大多單位經費僅夠維持自身開銷，不需要政府采購，所以采購單位對采購工作不予配合，出現“先斬后奏”和“先上車，后補票”的現象；其次，當單位有采購項目時，單位負責人會首先考慮照顧與自己有過來往的或其個人偏好的供應商，并向采購中心極力推薦，甚至有些單位故意為難采購中心，若不采用他們提供的供應商，他們就會表示貨款緊缺而拖欠款項等。另外，采購人在時限和低價上要求苛刻，有時一味追求低價，或是把政府采購中心看作是“采購員”，隨要隨買，對采購無計劃無預算，使采購中心疲于應付，嚴重影響供應商參與的積極性，導致采購效益的流失。

2.1.2 采購代理機構風險

政府采購代理機構即為采購人進行物品購買的部門。政府采購代理機構目前仍然隸屬行政管理部門，尤其在縣一級政府采購部門，他們大多是財政的一個部門，部門原有的官僚作風加之縣級政府采購機構本身由于其存在的時間短和經驗不足等問題，導致他們對政府采購的認識不到位，不明確政府采購所要追求的目標，認為節支率高就是工作取得了成效，認為自身在采購工作中擁有對采購單位物品選擇的決定權和決定采購供應商的選擇權。因而，在工作中將采購單位的需求申請程式化處理，采購方案的制訂以及商品的采購往往由政府采購部門按照采購單位提出的規格和數量自行商討確定，由采購部門安排人員采購，整個采購缺乏必要的核準審批和監督程序，缺乏操作行為的公開透明。

2.2 采購過程中由信息不對稱所引致的風險

2.2.1 逆向選擇

信息的不對稱性，可導致市場上的“逆向選擇”。即作為委托人的采購部門無法在事前準確地甄別被選為代理人的供應商的真實經營能力，從而使得低質量供應商有可能把高質量供應商從市場中排擠出去，而僅留下低質量供應商，以致招標采購小組出現逆向選擇，采購質量得不到保證。縣級政府采購法規不健全，采購程序存在多處漏洞，使供應商在應標過程中無法得到應得的評價和利益，實力強弱與服務優劣在其取得利益方面顯示不出差別，并且由于縣級政府采購量偏少卻手續繁雜，付款期限得不到保證，導致那些規模大、實力強、供貨質優的供應商對政府采購的參與熱情不高，進而導致政府采購效益的下降。

2.2.2 道德風險

（1）采購代理機構風險。作為選擇物品的決策者和執行者，是采購單位和供應商二者的中介，可以說他們既是“裁判員”又是“運動員”。 在采購項目中對選擇供貨商和招投標機構起著決定作用。采購機構完全有可能主動出擊 ，利用手中權力 ，為權力的服務對象設置關卡和障礙 ，直接或間接向相關人員和單位收取利益。目前縣級新組建的政府采購機構中，政府采購管理機構和政府采購中心大部分是一套班子兩塊牌子，采購管理辦公室主任兼采購中心主任，有的將政府采購中心作為采購管理辦公室，使得對采購運作監督不力，職能混淆越位。一方面，由于追求部門利益和個人利益，產生舞弊行為，即暗箱操作，導致采購中出現貪污、受賄、損公肥私的腐敗行為。另一方面，會利用制度漏洞和工作之便，達到非個人的目的，縣級政府采購工作部門經費拮據，不足以支撐運轉，為了維持并進一步開展工作，他們會“另辟財路”，于是出現未經物價部門核準的高價標書，以及向供應商收取中標服務費等現象。

（2）供應商風險。作為貨物和服務的提供者，他們的目的就是追求自身利益的最大化，所以他們會利用很多手段，向掌握權力的采購項目負責人行賄，以取得提供貨物和服務的資格。在提供物品的過程中會以次充好、偷工減料、弄虛作假，使所提供的貨物、工程或服務的質量達不到采購合約的要求。尤其在價格方面，大多數供應商報出的價格往往遠高于市場價格，舉個例子：某市下設的一個區的政府采購中心在替學校采購教學器材時，根據計劃數額和時間確定詢價采購，有3家供應商遞交了報價單，采購中心根據所掌握的市場價格與之商議，最后報價為9萬多元的教學器材以7萬多元成交，虛高成分將近30%。

在本地工程方面，縣級政府采購并未把工程采購真正納入采購范圍，通常政府采購只是負責小項目的建設工程和裝修工程，而此類工程由于工期短利潤較小，限制了外來的大的工程商，通常只是本地的廠家對此競爭，為了不讓政府采購公開招標削減他們的利益，他們會私下里達成默契，聯手操作投標；有時他們為了分配本地市場份額，達到共存共贏的目的，臨時退標、串標、陪標的現象時有發生。

2.3 由于信息資源和知識資源缺失所造成的風險

（1）信息資源的缺失，主要是指對政府采購的貨物、工程和服務的市場供給變動信息，包括平均價格、質量、品種的變動，不能及時和充分掌握，使政府采購的幾種方式（公開招標、邀請招標、單一來源采購和詢價采購等）都難以運用自如，使政府采購的績效大打折扣。信息資源短缺還表現在信息的收集、篩選、整理和分析能力，不能適應日益變化的市場環境和復雜的采購需求。具體表現在：一方面，采購方會因沒掌握供貨方的情況和貨物的市場行情，致使在采購交易過程中無力防范供應商的欺詐行為，供應商會借采購單位和采購機構不了解市場行情之機，故意抬高商品價格，或者是以次充好，從而使采購方利益受損；另一方面，縣級政府采購機構管理手段落后，網絡建設緩慢，信息傳遞不暢，發布渠道不一，大多數的采購信息只是由工作人員用電話或口頭形式向有關供應商公布或是只是在市縣級的媒體上發布，供應商不能及時全面了解詳細的采購動態，貽誤應標或參與時機，供應商由于不了解政府采購運作過程和地區實際狀況，極易盲目投標或輕易放棄，進而影響政府采購的實施。

（2）知識資源的缺失，主要體現在政府采購代理機構以及政府采購管理和監督體系的相關工作人員的認知水平和業務知識技能的不平衡和不充分上，難以適應科技含量不斷提高、交易方式不斷更新的現代貨物、工程和服務的采購業務和相應的政府采購管理監督業務，增加了采購成本和管理成本，甚至有時把政府采購實施所取得的節約財政資金的績效也抵消了。縣級采購代理機構的人員大多由財政部門調劑而來，對市場經濟條件下形成的買方市場的采購方式所必須具備和掌握的招投標、合同、商業談判、市場調查及商品、工程和服務等方面的有關知識和技能欠缺，采購質量無法得到保障。而作為評標委員會重要組成部分的專家庫建設落后，專家少，適用范圍窄，嚴格意義上的技術專家對縣級政府采購來說更是匱乏，評委只是從采購人、財政部門或相關工作人員中湊數，因而不能適應縣級政府采購工作快速發展的需要。例如采購代理機構工作人員可能因為招標過程的復雜而多采用詢價方式；可能為擴大政府采購規模而使得政府采購過寬，造成采購行為的混亂和采購質量低劣；評標小組成員，他們不熟悉所采購的商品或服務的有關技術性能、質量指標，而且對價格、市場走勢不甚了解 ，使得采購商品及服務的質量和交易行為的公平合理無法得到有效的保證。

3 風險的防范

政府采購任何一個環節出現偏差，都會影響到政府采購預期目標的實現，政府采購所存在的諸多風險，使得采購成本增加，效率低下，導致直接的經濟損失和間接的社會效益的損失。因此分析政府采購存在的風險，并建立風險防范機制，是提高政府采購效率和效益的重要前提。

欠發達地區縣級政府采購，應根據本縣經濟發展狀況，以及政府采購人員數量、綜合素質水平和配套措施等實際， 一方面通過完善制度提高采購機構及其相關責任人的違規風險成本或預期風險損失；另一方面是要讓采購實體提高風險意識和防范風險的能力，從而提高效率，即降低采購成本、縮短采購周期，提高采購效益，實現采購支出效益等客觀目標，建立起適合自己的風險防范機制。

（1）重視宣傳政府采購，提高從業人員的專業水平和業務素質，轉變采購人的思想觀念，轉變采購機構工作理念。

（2）科學進行機構的設置，完善縣級政府采購監督機制。嚴格按照管理職能與采購職能相分離的原則，建立規范的縣級政府采購管理機構和執行機構，形成相互制約、相互監督的工作關系。同時，要向社會公開政府采購信息、工作原則、采購政策、管理制度等，邀請新聞、公證等部門及社會媒介進行監督，形成多層次的政府采購社會監督體系，并建立嚴格的責任追究制度。

（3）加快制定縣級政府采購在實施中需要補充和完善的規章制度、操作規程和管理辦法，尤其是政府采購資金財務管理辦法、政府采購從業人員資格管理制度和建立國庫集中收付制度等。合理確定采購范圍，規范采購方式，加強供應商的資格審查，完善評標專家庫，加大對違規采購行為的查處力度等，提高政府采購能力。

（4）完善縣級政府采購信息網絡的建設，充分利用現有的網絡通信技術，構建縣級政府采購信息網絡平臺，互通政府采購招投標信息，互通政府采購方面的政策法律知識、經驗、方法和措施，提高政府采購工作效率。

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