新型農村合作醫療管理機構的法律規制探討

[摘 要] 隨著醫改的逐步深入，惠及我國9億多農民的新型農村合作醫療（以下簡稱新農合）也已經全面鋪開，在各省市農村試點中均取得了很好的成績。堅持科學化、法制化的運行管理是新農合成功的關鍵。隨著新農合的全面鋪開，對其管理機構的規范化管理迫在眉睫。本文以新農合管理機構的法律規制為研究對象，分析了其管理機構存在的不足，針對新農合制度的可持續發展提出了優化對策。

[關鍵詞] 新農合；管理機構；法律規制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 23. 071

[中圖分類號] D922.16 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）23- 0122- 03

新農合是我國建立的農民互助醫療的保障共濟制度，也是民生工程的重要組成部分。經過多年的發展，在政府組織和引導下，廣大農民已經建立主動參合的意識，并從中得到實惠。在中央和地方政府的支持下，新農合籌資迅速，并在發展中逐漸調整農民繳費的比例，使農民真正享受到最大的實惠。在新農合制度推行中，政府扮演了管理者、籌資者及組織者的角色，也賦予了新農合社會醫療保障的性質。從客觀的角度分析，新農合能否實現良好的發展取決于管理機構能否履行好職能、能否實現科學運轉。為規范新農合管理機構的職能，必須加大法制化建設的力度。

1 完善新農合管理機構法律規制的思考

當前，我國新農合管理機構采用多個部門聯合辦公的模式，各部門之間需要有明確的隸屬關系，才能保證決策能順利執行到位。新農合管理部門在實踐中不斷摸索管理制度的構建模式，結合理論分析，思考新農合管理機構及機構運行模式。

1.1 明確新農合管理機構設立的法律依據

為保證新農合各級委員會及下設辦公室的合法性，應明確其作為公共事務管理機構的法律依據，使委員會的設立與現代國家組織設立的基本原則相符。目前，我們雖然已經設立了新農合的各級管理機構，但在其執行過程中卻缺少相關法律規定的支持。自2003年出臺《關于建立新農合制度的意見》以來，新農合管理機構分設省級、縣級兩級領導小組、委員會及辦公室，并設立了中央的新農合辦公室。回顧新農合制度推行以來中央下達的各種政策，多以“意見”“通知”等形式出現，因此，不能稱之為法律或法規，甚至可以說新農合各管理機構的成立沒有法律依據的支持。這與新農合起步階段立法條件不成熟存在一定的關系。推行新農合多年以來，各地方政府大多以這些文件為參照，對新農合進行推廣。同時，由于法律規范的匱乏，使新農合管理制度的穩定性受到質疑，進而阻礙新農合管理制度的順利推廣。當前，新農合推行已多年，應明確其管理機構設立的法制原則和法規制度。

1.2 明確規定新農合委員會及下設機構的職能和作用

為保證新農合可以發揮出實效，應進一步規范各級委員會及其下設機構的作用和職能，并明確劃分組織機構的責任和職能范圍。

（1）我們要明確新農合管理機構作為國家機構的重要地位，不論其管理機構為長久設立，還是短期設立，都應做到權責明晰，這樣，才能保證其管理機構行使權力的合法性和有效性。現階段，沒有法律明確規定新農合各級管理機構的權利和責任，同時，中央下達的各種文件和試點省市制定的地方性新農合管理辦法也未闡明各機構的權責。

新農合制度本身尚不成熟，加之管理機構的權責不明，導致新農合在推行過程中碰到了很多阻礙，甚至發生了權力濫用、權力行使過度及腐敗等問題。這些問題嚴重破壞了新農合推行以來取得的成果，也影響了農民群眾對新農合的信任度。

（2）明確定位新農合監督組織的職能。依照現代國家機構設置的原則，國家機構應配置決策機構、執行機構和監督機構，三者缺一不可。只有三種機構結合起來分工合作，才能保證社會公共事務的順利實施，同時三種機構也能權力制衡，避免發生重大事故。

新農合管理實務的落實和執行中， 最高決策機構為國務院部級聯席會議， 最高的執行機構為會議下設辦公室， 而監督機構卻不明確。地方管理需要依據中央機構設置內容，在大多數試點省市中，采用新農合委員會監督新農合辦公室（執行機構）的模式。但是，這種上級負責下級監督工作的模式，可靠性不強，監督效果也不理想。在新農合推行的多年間，出現了地方財政資金落實困難，挪用基金等問題，應對其進行嚴格的監督，并進行定期審計工作。在沒有明確監督機制的形勢下，新農合很難取得最終的成功，因此，必須明確新農合的監督機構，優化新農合制度法律規制建設。

1.3 完善新農合的保障制度

新農合能否最終成功并發揮出其應有的作用，不僅取決于其自身建設，也取決于其相關配套制度是否完善。雖然新農合已基本覆蓋全國大部分農民，但仍是一種不夠成熟的社會制度，因此，它要在相關配套制度協調下發揮自己的作用。現階段，新農合制度并未最大限度地發揮出自身的作用，這與新農合制度缺少配套制度支持不無關系。以農民參與新農合制度的監管問題為例，雖然相關政策明確要求農民要參加當地的新農合管理委員會（縣級），但在實際工作中農民參加較少，因此，應改變現狀，出臺促進農民參與新農合管理的配套制度。

2 以和諧社會建設為立法的價值取向，明確制度的社會保障性質

首先，應明確新農合制度的社會保障制度性質，從而以建立社會保障制度為中心，確定新農合立法的價值取向。價值取向要以我國現階段經濟實力作為基礎，以維護社會穩定、公平為指導思想，強調公平在價值追求中的重要地位，滿足我國構建社會主義和諧社會的實際需求。就新農合制度的法律體系建設而言，公平和效率是我們所追求的價值目標。為農民群眾提供高效、便利、實惠的醫療保障與公平原則是相契合的，真正為農民的健康保駕護航。農民要靠自己的勞動獲得收入，而農民擁有健康的體魄將帶來更高的生產效率，因此，公平價值和效率價值互相促進，兩者是相輔相成的。

3 完善新農合保障法律體系，協調配套法律部門

完善社會保障體制，需要完善法律制度支撐和保障，而這正是新農合體系所缺乏的。因此，應以全國人大常委會為主，盡快形成以《新農合保障法》為統率的保障體系。新農合行政法規（國務院制定）作為保障體系的主體，協同地方法規和規章（有立法權的人大或地方政府制定），構建一套完整法律體系。通過發揮法律體系的功能，規范并調整新農合的社會關系。同時，以立法保障新農合制度的穩定性、強制性和權威性。在法律的作用下，政府部門和農民群眾對新農合更加信任和支持，從而有助于新農合的順利推廣。

此外，加快建立新農合的法律保障體系，不僅要有相關領域的法律支持，還需要協調相關配套法律部門。以挪用、貪污新農合基金問題為例，可在修訂現行刑法時對其進行補充，在社會保障法懲治規定的基礎上制定針對性強的法規，并設立社會勞動保障庭，處理好各類社會保障爭議案件，切實保護人民群眾的社會保障權益。

4 建立新農合保障法律體系，切實保障農民的健康權

身體健康是社會人從事一切社會活動的基礎和前提條件。健康權是人權的基礎之一，也是每個農民都應該享受的基本權利。新農合保障法律體系的建立必須滿足農民最基本的醫療保健需求，對農民的身體健康負責。我國對人民群眾的健康權十分重視，并通過多項立法維護人的健康權。健康權是每一個人在生命狀態下的基本權益，也是現代法治社會中的公民享有的最基本的權利。健康權是公民所有權利的載體。在社會的發展中和新農合的推廣中，必須重視健康權，并在相關文件、制度和保障體系中明確農民的健康權。在建設新農合保障法律體系中，要從滿足農民最基本的醫療保健的實際需求出發，讓每個農民都能享受到這項基本權利，從涉及農民身體健康各方面完成加強新農合保障法律體系建設，從而為保障農民身體健康奠定堅實的基礎。

5 堅持自愿與強制相結合的原則，實行法律強制保障

對于新農合保障制度的建設而言，要對其進行強制法律保障。新農合的目標是需要農民自愿參與的保險方式，因此，要對這部分農民給予適當的幫助。新農合的目標是覆蓋中國農村廣大農民群體，對于不具備繳費能力的群體，應制定相應的保障制度，針對經濟弱勢群體出臺扶助政策，并制定相應法律制度，保證對經濟弱勢群體的扶助措施落到實處。

我們強調要明確新農合衛生保障的總體目標，通過政策保證和法律支持激發農民參加新農合的熱情。從本質上說，這是保障了農民的權利，也是履行政府應盡的的義務。新農合的管理機構功能已經比較成熟，加之新農合的繳費比例不斷調整，廣大農民已經收到新農合的實惠，基本可以自愿參合，但是我們仍要通過關愛、幫扶、減免等政策，適當“強制”特殊人群參合。目前，隨著新農合逐漸推廣，基本藥物的使用也大大降低了農民的負擔，但是國家政府部門仍要努力做好這項民生工程，統籌管理各參與方，包括各級政府、保險機構、基層醫療衛生服務部門等，爭取為農民提供最好的醫療服務。

總之，為避免各參與方相互推諉責任，應及時發現并解決相關政策中的矛盾和不協調之處。同時，應與基層黨組織聯合起來，對農民的具體情況進行排查，發現其中確實存在經濟困難的農民，為其提供必要的資金支持，并給予適當的財政補貼。

6 加大新農合的宣傳力度，保障相關制度法律的順利實施

作為新推行的制度，新農合不可避免地存在某些問題，特別凸顯的是法律制度建設不完善。在部分省市的新農合保障制度試點運行中，發現地方政府與衛生部門往往采取農民自愿參合的方式完成新農合任務。但是，實際操作中參合的隨意性較大。新農合的宣傳力度不大，在貧困地區尤為明顯。鎮鄉社保所工作人員要深入農戶進行宣傳說服，這使得農民參合個人出資部分的收繳比較困難。為此，我們要加強新農合的工作，摸清農民的心理和實際需求，讓他們了解政府的政策和用意，主動引導他們參加新農合。村干部要運用講例子、談生活、講道理的方式，動員不愿參與的農民接受新農合制度，保障農民能得到優質、實惠的醫療服務和補償。

7 結束語

當前，我國新農合采用多個部門協調決策的委員會管理體制，這是由新農合的性質和特點決定的。我們不能完全否定委員會管理體制，而是應該改善其中的不足，推進新農合工作的全面開展。我們必須堅持做好新農合這項艱巨的工程，通過中央和地方的全力配合，共同承擔起做好新農合管理的責任和義務。總之，要加強各方面的政策支持和法律扶持，在完善的法律規制下，充分發揮新農合管理機構的職能，加快新農合工作的進程。

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