構建生態型政府

[摘 要] 從源頭上改變傳統的發展方式，構建生態型政府，是時代發展的必然要求。我國構建生態型政府的理論依據是生態行政理論、某些西方生態哲學思想和科學發展觀。我國構建生態型政府面臨著法律、體制、公民的環保意識、績效評估等方面的問題，所以我們要努力向國外發達國家學習，學習這些國家在體制建設、公民環保意識、經濟政策等方面的先進經驗，在重塑政府生態意識和完善生態行政的保障機制這兩方面做出足夠的努力。

[關鍵詞] 生態型政府；科學發展觀；生態意識；保障機制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 23. 072

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）23- 0124- 03

2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，針對“生態文明”這一問題，會議指出要“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。這就要求我們一定要從源頭上改變傳統的發展方式，努力構建生態型政府。

1 我國構建生態型政府的理論依據

生態型政府，就是政府在生態價值理念的指導下，在具體的社會治理實踐過程中將自然生態效應納入到各項經濟活動之內，以尊重自然為前提，以保護自然為宗旨，以可持續發展為理念，重視資源和環境的可承受力，從而維護社會、經濟、生態系統的整體平衡和協調發展。[1]在當今惡劣的生態形勢下，要擺脫“污染—治理—再污染—再治理”的不良生存方式，就必須學習生態行政的相關理論，大力加強生態型政府的構建。

1.1 生態行政理論

生態行政這一提法的出現，始于20世紀90年代，就是要求政府以生態文明的方式促進經濟社會的和諧發展。在黨的十七大報告中，我們黨強調了生態建設的重要性，促進了生態行政理論的研究。

1.1.1 生態行政的涵義和特點

生態行政是指“政府運用現代科學技術，通過管理人類行為對生態與環境的影響，保持生態平衡，修復被破壞的生態，實現經濟、社會和生態協調，生產、生活、生態共贏的可持續發展的總稱。”[2]其具備以下兩個特點：其一，更加注重生態環境的保護；其二，把生態導向注入了傳統行政模式中，“生態化”成為行政管理最顯著的標志。我們的行為指針由原先的“先污染后治理”轉化為“將污染消滅在萌芽狀態”，由此，行政管理走上了一條科學發展的道路。

1.1.2 生態行政的興起與發展

工業革命雖然提高了生產效率，但也帶來了巨大的工業污染，人們認識到，解決生態環境問題只憑技術手段效果太差，必須運用政治手段，通過行政力量保護生態環境，因此，構建生態型政府乃是大勢所趨。

2002年，黨的第十六次代表大會中提出，要加強環境保護，實施可持續發展戰略；2003年黨的十六屆三中全會，黨提出了全面、協調、可持續的發展戰略；2007年的黨的十七大， 建設“生態文明”被第一次寫入黨代會報告，這一系列舉措標志著黨堅持走生態文明之路的決心。

1.2 國外生態哲學思想的發展

社會普遍認為，人類進入 “生態學時代”的標志是1962年美國海洋生物學家卡爾遜發表《寂靜的春天》，這是生態行政發展的萌芽階段。

1981年，美國出版了專著《建設一個可持續發展的社會》；1982年5月，聯合國環境規劃署在肯尼亞首都內羅畢召開了特別會議，專門研討了環境問題；1987年，聯合國出版了《我們共同的未來》一書，其中重點論述了 “可持續發展”的概念；1992年6月，召開了聯合國環境與發展大會，通過了兩份綱領性文件：《里約環境與發展宣言》與《21世紀行動議程》，這些舉措極大地推動了生態行政的發展。

1.3 科學發展觀

2003年7月，時任中共中央總書記胡錦濤提出科學發展觀。即“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，此觀點在黨的十七大上被寫入黨章，成為我黨的重要指導思想之一。

科學發展觀的提出，政治上，使我們逐步走上了生態行政的道路；經濟上，走上了新型工業化的發展之路；文化上，強化了我們的生態環保意識。思想是行動的指南，環保意識入心入腦，就會有效地規范人們的行為。

2 我國構建生態型政府面臨的問題及影響原因分析

長期以來，經濟發展一直是我國發展的重中之重，忽視了生態環境建設。如果我們繼續以生態環境的惡化為代價來換取經濟效益的增長，就如同自我毀滅。因此，目前的形勢要求我們必須轉變行政方式，大力加強生態型政府的構建。

2.1 面臨的問題

2.1.1 我國缺乏切實可行的環保法律

生態法律定位欠準確。環保與生態方面的法律分別歸入“資源法”和“環境法”，這就使資源、環境這二者之間的必然聯系被人為地割裂，此種現狀使得我國很難在立法的道路上正確地走下去。還有，已出臺生效的法律法規嚴重滯后，與現實脫節，不適應現實情況，有的甚至是存在內在沖突的、互相矛盾的，使行政執法者無所適從。

2.1.2 我國環境管理的體制十分落后

要有力地開展環保工作，必須有一整套的國家專門機構。1998年，國家設立環保總局， 2007年正式命名為環保部，但地方基層環保部門卻沒有引起政府的重視，級別較低。加之機構不健全，環保專業人員欠缺執行力，這些實際情況嚴重影響了環境治理的實際效果，不利于環保工作的順利開展。

2.1.3 我國公民的環保參與意識不足

目前，人們的生態理念很匱乏，環保意識嚴重缺失。政府仍以 “自上而下”的方式號召公民參與環保，沒有注重調動公民自身的積極性，政府在環保工作中處于主導地位，其結果顯然就是環保的效果取決于政府的工作效能，而非公民本身。

2.1.4 我國缺乏對生態管理績效的評估

在目前對官員的績效評估體系中，格外重視經濟方面的因素，缺少對生態效益的考評，這直接造成官員的生態意識弱化。

此外，生態評估標準還沒有量化。這使得政府在實際工作中難以取得切實的成效，只是做表面文章，沒有任何實際意義。

2.2 影響生態型政府構建的原因分析

2.2.1 外因

首先，為了增加糧食產量，許多不適合耕作的土地都用來生產糧食，使農業用地失衡，降低了農業自身抵抗自然災害的能力，影響了農業的可持續發展。

其次，化肥用量高于世界平均水平，但利用率只有40%左右，其余的幾乎全部流入江河湖泊，污染了水體，產生了特別嚴重的環境問題。

最后，傳統的行政方式也存在著很多弊端。在發展中，我們將消費過程中和以后形成的廢品直接交給自然界，但由于人口數量巨大，排放廢棄物的總量遠遠超過了大自然的凈化能力，因此就導致了一連串的生態問題。

2.2.2 內因

首先，決策前的信息收集機制急需改革。在決策前要全部掌握決策環境反饋回來的所有信息，但由于我國目前的信息公開制度不健全，無論政府還是個人都難以普遍地收集到相關的環境信息，這就嚴重影響了決策效果，或是決策不夠科學，或是決策不夠客觀。

其次，目前，在政府的環保部門似乎并沒有為之服務的專家咨詢機構來為政策的制定提出科學的指導與建議，沒有環保專家咨詢機構，就會嚴重影響決策的科學性。

再次，生效后的政策執行力低。政策能否切實發揮作用的關鍵取決于執行力，而實際上，每一項生態政策都沒有得到很好的貫徹執行。

最后，公共行政監督層面的原因。主要表現為：法制監督不完善，環保監督機制不健全，由于專業環保人士的缺乏，使環保監督形同虛設。

3 國外生態行政實踐帶來的啟示

目前，以“對生態管理認識的高度”為評判標尺，世界上的國家可以分為3個層次。最高層次為：德國、芬蘭、瑞典、挪威等國，這些國家把生態管理定位在國家和政府工作的首要層面；第二個層次是把生態管理定位在環保基礎上的經濟發展，比如美、英等國；而廣大發展中國家屬于第三個層次，這些國家把生態管理定位在經濟發展基礎上的注意環境保護。

而我國尚處于第三個發展層次，對生態管理的認識沒有達到應有的高度。所以我們要努力向發達國家學習，為構建生態型政府做好充分的準備。

3.1 國外在環境管理上的體制建設

如何建立管理體制直接決定了環境管理的效果，以德國為例，我們具體分析一下環境管理體制如何科學建立，才能保護環境。

3.1.1 政府、非政府部門的聯手合作

德國于20世紀90年代就成立了可持續發展委員會，職能是履行《21世紀議程》規定的責任與義務；非政府組織則通過“環境與發展論壇”同政府部門緊密結合，共同促進全國的生態管理。

3.1.2 三級行政部門分別管理

就是由聯邦環保及核安全部、各個州的環境部和地方政府分別進行管理，部門之間分工明確，即：環保及核安全部的主要工作是制定整體的規章制度，各個州根據自身的具體情況制定相應的規章，地方政府則是管理地方事務。

3.1.3 “自上而下，上下結合”的管理方式

德國推進生態管理的特點是“自上而下，上下結合”。大約有400萬德國民眾加入到各種環保團體，大多數市民自覺地把環保融入到自己的生活中，媒體也把環保和生態管理作為他們工作的重要內容之一。德國的做法值得我們借鑒：第一，盡快建立科學的《環境保護法》，使之成為一個獨立的法律體系，并不斷加以完善；第二， 為了增強環境管理的能力，國家必須要提高生態管理部門的地位和權威性；第三，明晰環境管理各部門的職權，避免機構重疊、權力混亂狀況的出現；第四，加強環境管理機構當中的咨詢和協調機制建設，最后，在堅持以政府為主導推進生態管理工作的同時，要注重發揮非政府組織在環保方面的積極作用。

3.2 對公民環保意識的培養

3.2.1 從小進行環保教育

小學是人們思想意識形成的基礎期，此時人們接觸到的思想往往會影響其一生。國外政府不失時機地抓住這一契機，不但把環保知識寫進小學教材，在實踐課上也經常以環保理念指導學生們的行為。使人們從小就明白環保的重要性，深刻地認識到，環保的本質就是保護自己。

3.2.2 充分利用媒體對公民進行環保宣傳

國外很多國家幾乎每天都通過網絡、電視、報刊、手機等傳媒對公民進行環保宣傳，使環保作為一種強烈的思想意識，每時每刻出現在人們的生活當中。比如： 提倡節水、節電、節氣，對生活垃圾進行分類處理，可回收、不可回收的要分開處置等。

3.2.3 通過立法保障公民的環保信息知情權

政府通過信息收集機制整合數據，及時準確地向公民發布環境信息，保證公民及時了解周圍世界的變化，不斷提升自身的環保意識。比如，美國建立了《緊急計劃與社區知情權法》，保障公民的環境知情權；加拿大把與環境有關的法律文件全都發到網上，便于公眾的知情、監督；法國的法律也特別規定了“信息與民眾參與”，這給公眾參與環保提供了法制保障。

3.2.4 為公民作為環保評價的主體提供法律保障

美國制定的環境基本法，就為環境保護的公眾參與作了原則性的規定，即聯邦政府的一切機構在決策前都必須進行環境影響評價，然后再撰寫評價報告書，還要公開征求大眾的意見與建議。

3.3 國外的經濟政策與環境保護相迎合

3.3.1 “誰污染誰付費”原則的提出

將排放量與金錢掛鉤，誰污染誰付費，排得多的繳納的費用就多。這在一定程度上限制了污染物排放量，減輕了污染的狀況。

3.3.2 加強對新興環保產業的扶持

環保作為朝陽產業，得到了政府政策的大力支持，其目的就是維護環保事業的良性發展。國外的很多國家出臺了一些具有經濟導向性的稅收政策，引導、支持企業在生產中采用環保設備。

3.3.3 金融業的有力支持

國外很多國家在政策上格外加強了金融業對綠色產業的大力支持，比如“綠色信貸”，就是在信貸法規上優先考慮對環境的影響。

4 我國構建生態型政府的對策建議

生態問題已經引起了社會的廣泛關注，我們應該從整體、全局著眼，積極推動生態型政府的構建。

4.1 重塑政府的生態意識

4.1.1 重塑政府的生態安全意識

“生態安全是人類在一定的生物圈空間生存時的相對可靠性、穩定性和可持續的狀態。”[2]生態安全問題關系到全體地球人以及子孫后代的共同利益，要放在所有安全的首位，如果沒有生態安全，其余一切安全便是無源之水、無本之木。

4.1.2 重塑政府的生態經濟意識

轉變傳統的經濟發展方式，重塑生態經濟意識，是實現生態安全的根本途徑，其本質是生態與經濟的協調。主要要進行以下幾個方面觀念的更新。

系統觀。要求人們在進行生產和消費時要從系統的各個方面來衡量自己的行為是否會對資源環境造成破壞，要將自己作為這個大系統中的一部分予以考慮，不能將自己脫離出去。

經濟觀。所有的經濟行為都一定要在環境可承受的區間內進行，絕對不許對資源進行過量開采。

生產觀。堅持清潔、環保生產，充分利用資源，在生產過程中要高利用、少投入、少排放，使廢物無害化、最小化、資源化。

消費觀。倡導綠色消費，達到與自然平衡的消費，建立低消耗型、節約型物質資料。

4.1.3 重塑政府的生態責任意識

要從兩方面進行：其一，法治手段。國家機關及其工作人員可以在法律允許的范圍內對公共事務進行管理；而社會公眾也可以依法對國家機關及其行政人員的行為進行監督。其二，德治手段。要對政府工作人員進行生態德治教育，使其深刻認識到生態責任的重要性。

4.2 完善生態行政的保障機制

行政管理也是一個系統過程，從制定政策、執行決策再到考核執行成效，這些程序共同組成了行政的整個過程。

4.2.1 完善生態行政決策機制

行政決策是否正確，直接決定行政活動能否達到預期效果，所以，建立健全完善的生態行政決策機制是最關鍵的環節。

要做出正確的決策，就要重視生態管理信息系統的建立。首先要獲得全面準確的生態環境信息；其次要建立科學的生態評估指標；再次要對環境進行定期的監察并及時地披露相關信息；最后還要發布環境評估報告。唯如此，才既可以使政府清晰地了解環境的現狀，又起到了向大眾宣傳環保思想的作用。

4.2.2 完善生態行政的執行機制

“所謂行政執行，是指以國家行政機關為主體的多元社會組織為了落實和實施國家意志、國家目標，依法貫徹法律、法規、公共政策的諸活動的總稱。”[3]行政執行不僅是行政決策的具體實踐，還是檢驗公共政策質量的重要標準，直接決定著制定的政策能否落實。

4.2.3 完善生態行政的監督機制

一方面要完善行政系統自身的監督機制，促進生態環境管理部門與其他部門的溝通、協調與監督；另一方面要完善法制監督和社會監督。要努力加強環保領域專項法律的建設，切實發揮法律法規在環保方面的作用。

4.2.4 健全生態環境保護法和生態績效考核機制

只有建立起完善的法律體系才能更好地實施行政行為，所以，在構建生態型政府的過程中必須堅持以法律為后盾，確保各項工作都有法可依、有法必依。

（1）要健全環境保護法。“環境法”的命名欠準確，要用符合實際情況的“生態法”取代“環境法”，這樣會有利于環境法、自然資源法和國土法的統一實施，還會有利于整合生態管理職能，加強有關部門間的協調與溝通。

（2）要建立健全生態績效考核機制。隨著生態問題的日益嚴重，我們要尤其重視生態績效的考核，將綠色GDP作為生態績效的重要考核指標。經實踐檢驗，這是一項科學的衡量標準，在生態績效評估中必須要考慮綠色GDP的價值，將生態與經濟同時作為績效評估的因素。

此外，還要將公務員的升遷與生態績效考核緊密聯系在一起，一方面有利于公務員樹立生態意識并用這種意識指導行政實踐，另一方面也體現出黨和政府對生態問題的高度重視。

主要參考文獻

[1]張春顏.中國構建生態型政府的問題與對策分析[D].秦皇島：燕山大學，2011.

[2]高小平.政府生態管理[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

[3]張國慶.公共行政學 [M].北京：北京大學出版社，2007.