行政事業(yè)單位采購(gòu)內(nèi)部控制問(wèn)題研究

[摘 要] 本文對(duì)行政事業(yè)單位采購(gòu)內(nèi)部控制的范圍和目標(biāo)的相關(guān)理論進(jìn)行分析，并以公立醫(yī)院為例分析當(dāng)前行政事業(yè)單位采購(gòu)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，進(jìn)而設(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)牟少?gòu)業(yè)務(wù)控制要點(diǎn)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)控制流程圖，最后提出了實(shí)現(xiàn)采購(gòu)控制所需的主要控制措施。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；采購(gòu)業(yè)務(wù)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 23. 019

[中圖分類號(hào)] F239.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）23- 0030- 03

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位管理工作中的重要組成部分。由于行政事業(yè)單位的特殊性、內(nèi)部控制的復(fù)雜性以及理論和實(shí)踐上對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)的不足，目前我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)普遍相對(duì)滯后，存在諸多問(wèn)題。以采購(gòu)控制為例，目前，我國(guó)行政事業(yè)單位采購(gòu)控制不甚完善，極易導(dǎo)致舞弊、腐敗等問(wèn)題，成為干部違規(guī)、違紀(jì)、違法的高危領(lǐng)域。這些問(wèn)題的存在嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位旳工作效率和效果，影響了行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。因此，我們需要健全采購(gòu)控制，增強(qiáng)內(nèi)部控制的制衡性，抑制不法行為的發(fā)生。本文對(duì)行政事業(yè)單位采購(gòu)內(nèi)部控制的范圍和目標(biāo)的相關(guān)理論進(jìn)行分析，并以公立醫(yī)院①為例分析當(dāng)前行政事業(yè)單位采購(gòu)內(nèi)部控制中存在的問(wèn)題，進(jìn)而設(shè)計(jì)出適當(dāng)?shù)牟少?gòu)業(yè)務(wù)控制要點(diǎn)及相應(yīng)的業(yè)務(wù)控制流程圖，最后提出了實(shí)現(xiàn)采購(gòu)控制所需的主要控制措施。

1 采購(gòu)控制范圍和目標(biāo)

行政事業(yè)單位采購(gòu)控制是指在行政事業(yè)單位使用資金進(jìn)行貨物、服務(wù)和工程的采購(gòu)過(guò)程中的相關(guān)控制。采購(gòu)控制的范圍主要包括對(duì)采購(gòu)前的預(yù)算指標(biāo)的控制以及采購(gòu)后采購(gòu)合同的簽訂、資金支出方面的控制。其中，采購(gòu)前的預(yù)算指標(biāo)主要關(guān)注采購(gòu)事項(xiàng)是否已經(jīng)在預(yù)算指標(biāo)內(nèi)，采購(gòu)預(yù)算指標(biāo)是否能滿足采購(gòu)支出金額。采購(gòu)后合同的簽訂和資金支付等環(huán)節(jié)主要關(guān)注合同內(nèi)容與投標(biāo)文件、中標(biāo)信息等法定內(nèi)容是否一致，實(shí)際支付金額與采購(gòu)合同金額是否一致等。

采購(gòu)控制的目標(biāo)主要是為了保證行政事業(yè)單位使用資金在市場(chǎng)擇優(yōu)采購(gòu)過(guò)程中采購(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)合法、采購(gòu)環(huán)節(jié)科學(xué)合理、采購(gòu)結(jié)果公平公開(kāi)。行政事業(yè)單位存在很多單筆采購(gòu)金額沒(méi)有達(dá)到政府采購(gòu)金額標(biāo)準(zhǔn)且不在政府采購(gòu)目錄中的采購(gòu)行為，但累計(jì)金額較高，因此有必要設(shè)計(jì)內(nèi)部采購(gòu)機(jī)制加強(qiáng)管理。采購(gòu)控制的最終目的在于通過(guò)控制采購(gòu)的各個(gè)重要控制節(jié)點(diǎn)來(lái)防范采購(gòu)業(yè)務(wù)中的差錯(cuò)和舞弊，進(jìn)而強(qiáng)化采購(gòu)層面的廉政建設(shè)，提高政府采購(gòu)運(yùn)營(yíng)效率。

2 采購(gòu)控制存在的問(wèn)題

公立醫(yī)院在運(yùn)營(yíng)中的藥品、設(shè)備、醫(yī)療物資和辦公、維修等物資的采購(gòu)工作直接影響到醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、安全和運(yùn)營(yíng)成本控制。公立醫(yī)院采購(gòu)控制過(guò)程中存在如下問(wèn)題：

（1）缺乏專門(mén)的職能部門(mén)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行全面控制。公立醫(yī)院采購(gòu)涉及科室較多，既有臨床科研采購(gòu)，也有日常辦公和后勤生活采購(gòu)，采購(gòu)項(xiàng)目琳瑯滿目，多頭報(bào)賬、多頭負(fù)責(zé)，這給公立醫(yī)院的財(cái)務(wù)管理帶來(lái)了困難，常出現(xiàn)賬實(shí)不符、多領(lǐng)少用、冒領(lǐng)等現(xiàn)象。公立醫(yī)院主要依靠設(shè)備科、供應(yīng)科和總務(wù)科等科室進(jìn)行自我控制，外部雖然有審計(jì)、紀(jì)檢等部門(mén)的參與，但控制力度不夠。

（2）供應(yīng)商多，服務(wù)質(zhì)量參差不齊，采購(gòu)方式多樣，來(lái)源渠道復(fù)雜。由于公立醫(yī)院采購(gòu)涉及品種多，采購(gòu)部門(mén)多，對(duì)供應(yīng)商資質(zhì)要求不同，常出現(xiàn)供應(yīng)商無(wú)證經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象，對(duì)公立醫(yī)院的安全運(yùn)行產(chǎn)生不良的影響。此外，公立醫(yī)院目前的采購(gòu)方式主要以招標(biāo)采購(gòu)為主，個(gè)別采用直接市場(chǎng)采購(gòu)。招標(biāo)采購(gòu)中，既有全國(guó)、全省招標(biāo)，也有地市招標(biāo)，還有公立醫(yī)院自行招標(biāo)等，方式多樣，導(dǎo)致公立醫(yī)院使用產(chǎn)品的來(lái)源渠道復(fù)雜化，大量成本都消耗在流通和庫(kù)存環(huán)節(jié)。

3 采購(gòu)控制要點(diǎn)及流程圖

公立醫(yī)院采購(gòu)控制要點(diǎn)包括物質(zhì)采購(gòu)、工程采購(gòu)、藥品采購(gòu)和零星采購(gòu)4個(gè)方面。

3.1 物資采購(gòu)控制

物資采購(gòu)控制需要合理設(shè)置崗位，確保請(qǐng)購(gòu)與審批、詢價(jià)與確定供應(yīng)商、合同訂立與審核、采購(gòu)與驗(yàn)收、采購(gòu)驗(yàn)收與會(huì)計(jì)記錄、付款審批與付款執(zhí)行等不相容職務(wù)相互分離，加強(qiáng)崗位制約與監(jiān)督，不得由同一部門(mén)或一人辦理庫(kù)存物資業(yè)務(wù)的全過(guò)程。庫(kù)存物資由公立醫(yī)院統(tǒng)一采購(gòu)，對(duì)采購(gòu)方式確定、供應(yīng)商選擇、驗(yàn)收程序等按相應(yīng)規(guī)定執(zhí)行，納入政府采購(gòu)和藥品集中招標(biāo)采購(gòu)范圍的，必須按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。加強(qiáng)驗(yàn)收入庫(kù)管理，根據(jù)驗(yàn)收入庫(kù)制度和經(jīng)批準(zhǔn)的合同等采購(gòu)文件，組織驗(yàn)收人員對(duì)品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收并及時(shí)入庫(kù)；所有藥品及庫(kù)存物資必須經(jīng)過(guò)驗(yàn)收入庫(kù)方可領(lǐng)用；未辦理驗(yàn)收入庫(kù)手續(xù)，一律不得辦理資金結(jié)算。

3.2 工程采購(gòu)控制

工程采購(gòu)控制需要確定工程采購(gòu)權(quán)限，對(duì)工程采購(gòu)權(quán)限內(nèi)的部分，經(jīng)辦部門(mén)負(fù)責(zé)人要對(duì)費(fèi)用、質(zhì)量進(jìn)行實(shí)際考察，根據(jù)要求簽訂合同、協(xié)議，報(bào)主管院長(zhǎng)批準(zhǔn)后，方可按合同、協(xié)議內(nèi)容施工；對(duì)工程采購(gòu)權(quán)限外的部分，要由總務(wù)處、醫(yī)學(xué)工程處提出立項(xiàng)計(jì)劃，通過(guò)招標(biāo)進(jìn)行費(fèi)用比較和調(diào)研，寫(xiě)出書(shū)面報(bào)告，經(jīng)院領(lǐng)導(dǎo)班子討論通過(guò)，院長(zhǎng)審批。

3.3 藥品采購(gòu)控制

藥品采購(gòu)控制需要建立健全藥品采購(gòu)制度。明確崗位職責(zé)、權(quán)限，確保請(qǐng)購(gòu)與審批、詢價(jià)與確定供應(yīng)商、合同訂立與審核、采購(gòu)與驗(yàn)收、采購(gòu)驗(yàn)收與會(huì)計(jì)記錄、付款審批與付款執(zhí)行等不相容崗位相互分離，合理設(shè)置崗位，加強(qiáng)控制和監(jiān)督。根據(jù)藥品供應(yīng)情況及業(yè)務(wù)要求，確定批量采購(gòu)或零星采購(gòu)，實(shí)行儲(chǔ)備定額計(jì)劃控制，最大限度降低庫(kù)存儲(chǔ)備。批量采購(gòu)由采購(gòu)中心、歸口管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)監(jiān)督部門(mén)、專業(yè)委員會(huì)及使用部門(mén)共同參與，確保采購(gòu)過(guò)程公開(kāi)透明，切實(shí)降低采購(gòu)成本，在與經(jīng)銷商或廠商進(jìn)行商務(wù)洽談時(shí)，應(yīng)保證兩人或兩人以上人員參與，并做好會(huì)談?dòng)涗洠瑓⑴c人員在記錄單上簽字備案。

3.4 零星采購(gòu)控制

零星采購(gòu)控制要求小額零星采購(gòu)由歸口管理部門(mén)對(duì)價(jià)格、質(zhì)量、供應(yīng)商等有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行審查、篩選，按規(guī)定審批。零星采購(gòu)按照預(yù)算外采購(gòu)項(xiàng)目管理，科室提出申請(qǐng)，經(jīng)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人審議后，批準(zhǔn)采購(gòu)。

4 實(shí)現(xiàn)采購(gòu)控制的主要控制措施

單位應(yīng)當(dāng)建立健全包括行政事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)、采購(gòu)計(jì)劃的編制與審核、采購(gòu)方式的確定、合同的簽訂與備案以及采購(gòu)項(xiàng)目的組織驗(yàn)收在內(nèi)的5個(gè)采購(gòu)控制環(huán)節(jié)。

4.1 組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)是包括采購(gòu)監(jiān)管決策機(jī)構(gòu)、采購(gòu)日常管理機(jī)構(gòu)及單位采購(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)3個(gè)層次的采購(gòu)管理組織體系。單位應(yīng)設(shè)立采購(gòu)領(lǐng)導(dǎo)小組，由分管財(cái)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，成員由相關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人共同組成，主要職責(zé)是研究決定采購(gòu)重大事項(xiàng)，審定本院采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃和采購(gòu)方式；審定各采購(gòu)單位定額標(biāo)準(zhǔn)以上重大項(xiàng)目的采購(gòu)需求、公開(kāi)招標(biāo)文件和采購(gòu)合同；審定內(nèi)部采購(gòu)預(yù)選供應(yīng)商庫(kù)和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)庫(kù)名單；監(jiān)督各采購(gòu)單位采購(gòu)工作，查處采購(gòu)違法行為；其他相關(guān)采購(gòu)工作。并對(duì)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，不參與預(yù)選供應(yīng)商抽取和評(píng)標(biāo)等具體工作；參與采購(gòu)中有關(guān)質(zhì)疑、投訴問(wèn)題的處理；受理供應(yīng)商提出的回避申請(qǐng)，并按照回避制度對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行審核。

4.2 采購(gòu)計(jì)劃的編制與審核

按照“先預(yù)算，后計(jì)劃，再采購(gòu)”的工作流程，各單位應(yīng)先規(guī)范填報(bào)集中采購(gòu)預(yù)算，編報(bào)并錄入采購(gòu)計(jì)劃后，方可實(shí)施采購(gòu)。年初集中采購(gòu)預(yù)算在年初與部門(mén)預(yù)算同步編制，主要體現(xiàn)預(yù)算支出規(guī)模和方向，可以粗編。集中采購(gòu)預(yù)算要應(yīng)編盡編，屬于集中采購(gòu)范圍的支出項(xiàng)目應(yīng)編制集中采購(gòu)預(yù)算。加強(qiáng)采購(gòu)預(yù)算和采購(gòu)計(jì)劃的銜接，建立預(yù)算編制、采購(gòu)計(jì)劃和資產(chǎn)管理之間的溝通機(jī)制。根據(jù)本單位工程、貨物和服務(wù)實(shí)際需求及經(jīng)費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化采購(gòu)預(yù)算，列明采購(gòu)項(xiàng)目或貨物品目，并根據(jù)采購(gòu)預(yù)算及實(shí)際采購(gòu)需求安排編報(bào)月度采購(gòu)計(jì)劃。采購(gòu)小組應(yīng)對(duì)各單位提交的集中采購(gòu)預(yù)算進(jìn)行審核，屬于集中采購(gòu)范圍的支出項(xiàng)目但未編制集中采購(gòu)預(yù)算的，應(yīng)責(zé)令其重新編制。建立采購(gòu)需求單位內(nèi)部的分權(quán)和崗位分離機(jī)制，采購(gòu)需求計(jì)劃評(píng)審要設(shè)置不同崗位進(jìn)行管理。

4.3 合同的簽訂與備案

采購(gòu)單位依據(jù)中標(biāo)通知書(shū)，嚴(yán)格按照采購(gòu)中標(biāo)結(jié)果以及合同管理的相關(guān)要求同中標(biāo)供應(yīng)商辦理合同簽訂手續(xù)；采購(gòu)單位應(yīng)將簽訂的采購(gòu)合同，提交采購(gòu)小組備案，只有合同備案后才能啟動(dòng)后續(xù)采購(gòu)資金支付工作；采購(gòu)單位應(yīng)做好采購(gòu)合同等采購(gòu)文件的分類、建檔保管工作，防止資料遺失、泄露。采購(gòu)文件的保存期限為自采購(gòu)結(jié)束之日起至少15年。采購(gòu)文件包括采購(gòu)預(yù)算、政府采購(gòu)登記表、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、質(zhì)疑答復(fù)、中標(biāo)通知書(shū)、合同、項(xiàng)目成果、驗(yàn)收證明及其他有關(guān)文件資料。

4.4 采購(gòu)項(xiàng)目的組織驗(yàn)收

由相關(guān)部門(mén)或指定專人對(duì)所購(gòu)物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，出具驗(yàn)收證明。對(duì)重大采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)成立驗(yàn)收小組，由技術(shù)、法律、財(cái)會(huì)等方面的專家共同參與驗(yàn)收工作。對(duì)驗(yàn)收過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的異常情況，負(fù)責(zé)驗(yàn)收的部門(mén)或人員應(yīng)當(dāng)立即向有關(guān)部門(mén)報(bào)告；有關(guān)部門(mén)應(yīng)查明原因，及時(shí)處理。在收到采購(gòu)的貨物、服務(wù)或工程項(xiàng)目竣工后，采購(gòu)單位應(yīng)組織對(duì)貨物、服務(wù)進(jìn)行驗(yàn)收或?qū)こ添?xiàng)目進(jìn)行竣工決算。相關(guān)驗(yàn)收或竣工決算工作，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。在協(xié)議采購(gòu)方式下，采購(gòu)單位應(yīng)自供應(yīng)商履行合同義務(wù)之日起10個(gè)工作日內(nèi)組織驗(yàn)收。驗(yàn)收或竣工決算完畢后，應(yīng)及時(shí)向采購(gòu)小組備案驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、審計(jì)報(bào)告（如有），才能進(jìn)行尾款支付工作。

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