江蘇城鄉統籌發展一體化的戰略思路

摘 要：江蘇經濟社會發展現已進入全面實現小康社會的歷史新時期。江蘇省的城鎮化、城鄉一體化發展水平均走在了全國的前列。新時期，江蘇省統籌城鄉一體化發展、建設社會主義新農村應該要有新的創新思路。文章就如何實現江蘇城鄉統籌發展提出了七點戰略思路，以為更好地實現社會主義新農村建設，促進江蘇經濟社會發展提供參考和啟發。

關鍵詞：江蘇省；城鄉統籌發展；一體化

江蘇經濟社會發展現已進入全面實現小康社會的歷史新時期。江蘇省委、省政府將推進城鎮化、統籌城鄉一體化作為全省經濟社會發展的重要抓手，全省各地從不同角度開展了有益的探索和實踐，初步構建了城鄉一體化的空間格局，形成了城鄉融合的產業布局，完善了城鄉基礎設施的統籌對接，加快了城鄉發展一體化的制度建設，推進了城鄉公共服務均等化。江蘇省的城鎮化、城鄉一體化發展水平均走在了全國的前列。新時期，江蘇省統籌城鄉一體化發展、建設社會主義新農村應該要有新的創新思路。本文就此展開初步的探討。

1 思路之一：正確處理城鄉關系，大中城市要把支持、帶動周圍農村發展和新農村建設作為自己的重要任務

統籌城鄉一體化發展、建設社會主義新農村并不只是農村和農民的事情，也不只是縣域范圍內的事情。統籌城鄉經濟社會發展，主要是指統籌大中城市與縣鄉經濟社會的發展，城市帶動農村，也主要指大中城市帶動縣以下農村的發展。那種把“城鄉統籌、工業反哺農業、城市支持農村”視為主要是縣域內部之事的看法，實在是對中央精神的極大誤解。大中城市要把農村發展與新農村建設作為一項重要的歷史任務，要制定科學、合理的城市化推進戰略，做好城鄉規劃。城市公共財政要更多地向新農村建設傾斜，城市公共設施要向農村地區延伸，人才支持輻射農村地區，要大開城門，既要歡迎農民進城務工經商，又要為農民落戶城鎮創造條件，這是江蘇省經濟社會發展到現階段的客觀要求，也是實現城鄉一體化的必然趨勢。

2 思路之二：尊重農民的基本權利、運用市場機制配置資源是城鄉經濟社會統籌發展的重要基礎和前提

長期以來，農民的基本權利得不到應有的尊重。目前，農業邊緣化趨勢正在加強，大量的農業資源被配置到非農業領域，這種資源轉移卻沒有給農民提供足夠的補償。作為市場主體之一的農民在屬于自己的財產被轉讓、流轉時參與談判的權利常常被人為的剝奪。農民跨地區就業和進城務工，在工種選擇、工資待遇、社會保障等方面經常受到不公正的對待。

統籌城鄉經濟社會發展，尊重和維護農民的基本權利是前提。包括土地在內的農村集體資源本質上屬于農民所有，任何部門和單位（組織）要占有農民財產，占用農村集體資源，必須按市場規則，公平交易。要使農民享有公民的一切應有權利，讓農民憑借所擁有的農村資源優勢，發展經濟，增加收入，縮小與城市居民的差距。正確處理招商引資與農民自主創業的關系，使更多的農民成為“資本家”。工業化城市化的推進不應主要以出賣農民土地為主的招商引資方式來實現，而應該更多地是要激勵更多的農民自主創業，要借鑒廣東省東莞市的經驗，讓農民以自己的土地作為自主創業的資本，使更多的江蘇農民成為資本所有者，而不是淪為打工者。

3 思路之三：按照蘇南、蘇中、蘇北經濟發展的階段，確定城鄉統籌一體化發展的重點

城鄉統籌發展并不是不分地區地一味追求城鄉差距的絕對縮小，而是根據不同類型地區所處的經濟社會發展階段，統籌城市與農村的發展。這里，既不能犧牲農民的利益和農村的發展片面追求城市的發展和繁榮，也不能因為強調農村發展而影響城市的發展和城市功能的增強。

江蘇省南、北、中三大區域的經濟社會發展處于不同階段，由農村工業化、城鎮化推動的蘇南進入工業化中后期，城鄉之間經濟社會發展差距大大縮小。蘇南現階段城鄉統籌的重點應是解決新型工業化和城市化過程中的有限資源在城鄉之間的合理配置與高效利用、農民市民化問題（包括就業、社保等的城鄉統籌）以及城鄉生態環境建設問題。

蘇北尚處于農業社會向工業社會轉型，由基本實現小康向全面實現小康的轉變時期，不僅農村落后，城市經濟社會的發展也尚處于成長階段。其統籌城鄉經濟社會發展的目標是同時加快城市和農村的發展。現階段首先要考慮的應是發展區域中心城市，增強城市的聚集和輻射功能，在一個時期內城市經濟社會發展客觀上會快于農村。這是處于成長型地區統籌城鄉經濟社會發展必經的過程。只有城市功能增強了，才有可能帶動農村發展。先加快城市發展，再帶動農村發展，這也應該是統籌城鄉經濟社會發展的一種思路。

4 思路之四：統籌蘇南城市工業帶與蘇北農業區的發展是統籌城鄉一體化發展的重要任務

在江蘇省，一個不容忽視的現實是地區差異要大于城鄉差異。由于自然地理及歷史的原因，江蘇經濟社會發展客觀上形成差異較大的蘇南、蘇中、蘇北三大經濟區。20世紀50年代開始的工業化運動，將投資主要投向了有選擇的工業行業和蘇南城市。改革開放的二十多年中，蘇南工業化、城市化超常發展，并且已經呈現出大中小城市與小城鎮相間的城市群發展態勢。由此，江蘇省的經濟發展差距不僅出現在城鄉之間，也出現在蘇南、蘇中、蘇北三大地區之間。統計資料表明，16項主要經濟指標人均值，蘇北只及蘇南的2%～26%，淮安與蘇州比較，差距就更大了。

蘇北地區及農村的發展并不是單純的經濟問題，而是關系到可持續發展的政治問題、社會問題。要站在全省的高度貫徹落實中央關于“城鄉統籌、工業反哺農業、城市支持農村”的戰略思想。為了實現全省的全面小康，必須切實解決蘇北地區的農村發展和建設問題。除了省級財政向蘇北地區傾斜外，蘇南工業區有責任支持蘇北農業區的發展和蘇北的新農村建設。

開發蘇北地區，是推進城鄉經濟社會協調發展的一項重要舉措。借鑒國外開發落后地區的經驗，統籌區域發展主要應采取這樣一些措施：出臺相關法規，成立專門機構；制訂明確的開發計劃和目標；實行傾斜的財稅政策；創造良好的投資環境，積極鼓勵蘇南企業、國內外企業到蘇北地區投資創業；建立工業發展區，促進蘇北的工業化進程等。

5 思路之五：改“市管縣（市）”體制為“省管縣（市）”體制，擴大縣域自主權

加快縣域經濟發展是縮小城鄉差別的重要舉措之一?？h域是以農村為基礎的結構?？h域經濟社會的發展狀況與“三農”的關系最為直接。加快縣域經濟社會的發展，一個很重要的問題是擴大縣域的自主權。建立“省管縣”的新體制是實現這一目標的新思路。

“省管縣”的扁平式管理由于減少了市一級的管理層次，有助于政令暢通；實行省管縣（市）的財政體制，有利于進一步理順和規范省以下財政分配關系，調動省、市、縣（市）加快發展的積極性；“留利于縣”，縣級財政留成比例增加，可以使縣里集中更多的財力來發展縣域經濟，進而打破城鄉二元結構，真正實現城鄉統籌發展。

推行“省管縣”體制要根據不同類型縣（市）分期分批逐步進行：第一步是實行試點，在經濟強縣中推行“省管縣”體制；第二步是虛化地級市，在全省范圍內實行“市縣分置”，縣和地級市都直接由省管轄；第三步是撤消地級市，使地級市成為本來意義上的城市，在行政級別上和縣平行，實行憲法所確定的省、縣、鄉三級政府的地方行政管理體制。

6 思路之六：正確處理農民主體作用與政府推動的關系，要按照農民意愿統籌城鄉一體化發展與新農村建設

要縮小地區、城鄉差距，重要的是發揮政府的主導作用。首先要改變城市政府的形象，政府各項工作的開展，都必須統籌考慮農業、農村和農民。在考慮城市和農村、工業和農業、市民和農民發展方面，都必須做到城鄉統籌，甚至是農村優先。在統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的過程中，尤其要正確處理農民主體作用與政府推動的關系，要按照農民意愿統籌城鄉發展與新農村建設。在統籌城鄉發展和新農村建設中，不是首先考慮政府要干什么，重要的是要考慮農民想要什么。當前，充分就業、增加收入、住得寬敞、行得方便、上得起學、看得起病是大多數農民的愿望。要運用引導、示范的工作方法，尊重發展規律，尊重農民意愿，不搞強迫命令。特別是農村“三集中”涉及全省1100多萬農戶的切身利益，農民集中居住涉及到宅基地流轉、承包地調整、基本農田保護、農民跨組建房等一系列難題，必須建立一個穩定的投入機制，必須長遠規劃，分步實施。

7 思路之七：積極化解政策性土地流轉糾紛

政策性土地流轉糾紛，已成為當前影響農村社會安定的主要因素之一，鑒于政策性土地流轉糾紛的普遍性和特殊性，要想徹底化解這類矛盾，就必須加強頂層政策設計，沒有中央和省級政府的“尚方寶劍”支持，政策性土地流轉糾紛的化解工作將會“名不正，言不順”?；鶎痈刹坑辛o處使，沒法開展工作。建議一方面積極呼吁國家層面出臺相應的政策文件作為支撐，進一步修改完和善家庭聯產承包法。另一方面，將化解政策性土地流轉糾紛作為全省農業經營體制改革的重要試點內容，選擇省內不同代表性地區進行試點。