農村集體土地使用權制度創新及土地規模經營模式探索

摘要 土地規模經營是農業現代化的必要環節和前提。當前農村土地的經營模式仍然是農戶分散經營為主，在“三化”過程中，已表現出嚴重的阻礙作用。該研究在比較幾種主要土地產權制度改革模式的基礎上，歸類分析了各自的優劣勢，指出當前農村土地產權改革的關鍵是在深化農村集體所有制的基礎上變革土地使用權，并提出取消土地承包權這一創新。最后，在這一創新制度下，提出了新型農村生產合作社這一土地規模經營模式，并對其進行優勢分析，得出其有助于實現土地規模經營、農業現代化以及城鄉一體化建設。

關鍵詞 土地產權制度；創新；土地規模經營；經營模式；城鄉一體化

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）25-08773-03

在農業現代化、新農村建設等大背景下，農村土地特別是耕地的高效、規模利用成為突破當前農地經營困局，實現農業發展、農民增收，逐步推進城鄉一元化發展的有效路徑。在過去的一段時期，我國以家庭為基本經濟單元的生產模式提高了農民的生產積極性和勞動生產率。據林毅夫的研究，家庭聯產承包責任制的制度變革使我國農業產出增長了約46.89%，大約相當于投入增加的總效應[1]。然而，隨著經濟社會的發展，工業化、城鎮化的不斷推進，我國的產業和就業結構發生了很大的變化。在大動蕩和大調整中，土地和人力資源配置不斷深化，越來越多的研究證實了農地分散經營的種種弊端。農地承包到戶使土地被分割細化，導致產業要素的集約化經營難以實現。同時家庭經濟的分散性和私有性也往往成為專業化分區的主要障礙[2]。關于小塊農地分散經營，有學者曾作過以下歸納：農地的分散經營不利于先進生產手段的推廣和應用，進而農業種植技術也會受到阻礙，也不利于大型農機的使用，小塊土地的經營難以進行生產性投入；此外，現有土地制度也不利于加速城市化背景下農民對新形成利益的分享[3]。

城鄉一體化的過程也是農村勞動力不斷轉移的過程，加上城鄉收入的差距越來越大，資源分配越來越不均衡，農村空心化、土地拋耕棄耕的現象也越來越嚴重。農地的規模經營旨在解決農地合理配置以及農民的收入問題，進而逐步推進農業現代化發展。按經營主體劃分，目前主要有大戶經營模式、家庭農場生產經營模式、龍頭企業帶動型（“公司+農戶”）農業生產經營模式、“合作社+農戶”經營模式[4]。有些模式取得了預期效果，但是深層次的矛盾依然存在，土地流轉不統一、年限短、利益糾紛多等問題頻發。影響規模經營的限制因素主要是農地流轉的程度和效果，而影響土地流轉的所有因素中，最本質的是土地制度和產權問題。土地產權制度的創新主要是土地使用權的創新。伴隨土地使用權流轉這一產權制度的創新，必然會引發土地組織經營模式的創新[5]。目前急需解決土地流轉過程中制度障礙和利益沖突，才能順利地促進土地的規模經營。而合適的經營模式，既能提高生產效率又能平衡利益主體之間的利益分配問題，在一定程度上也反過來促進土地產權制度上的變遷。

1 土地制度變革路徑選擇

1.1 制度變革路徑

立足當前經濟發展進程和農業發展現狀，進行土地制度改革要謹慎，應充分考慮以下問題：制度的穩定性和規范性；土地制度與當前生產力水平相適應；農民的教育程度和思想覺悟程度；變革土地所有制將會產生的社會影響；國家對制度變革后的土地宏觀管理和調控能力。

當前，我國農村土地糾紛主要分為集體所有權權屬糾紛、承包經營權權屬糾紛、土地流轉糾紛和土地征收補償糾紛4種主要類型，其深層次根源在于歷史沿革的復雜過程導致管理混亂、長期以來模糊管理的慣性、農村習俗與法律制度的不相容、政策缺陷引發管理漏洞、權力濫用侵蝕農民利益、基層管理缺失等[6]。要解決以上問題，合理疏導是必要的，但是深層次上解決就要考慮制度變革。在理論上農地所有權制度改革主要有3種路徑，即國有化、私有化和完善農村集體所有制度。

1.1.1

農村土地國有化。國有化確實在一定程度上能解決土地流轉和代際公平問題，意識形態上也符合社會主義制度，但是也會造成經營主體混亂、宏觀管理難以深入、農民利益無法保障、土地浪費和違法占用、購買方式和資金無法統籌等問題。此外，農地國有化相當于在土地層面上對集體和農民的一次平調，各個地方的土地數量、質量具有差異性，不利于農村經濟發展。農民對所生活的地域和經營的土地會有感情上的依附，大的制度變革結果無法預期，有可能會造成國家和社會的動蕩。

1.1.2

農村土地私有化。土地私有化強化了農民的土地權益，農民對土地的使用和管理有了更大的處置權，但是在意識形態上與社會主義公有制制度相違背，可能會對國人造成制度信仰和依附上的困擾。土地私有一方面可能會加大農民對土地用途的違規轉變，在邊遠農村，土地監管力度不夠，很多農民在沿路自家耕地上建造房屋，容易造成耕地的巨大損失；另一方面，過于分散的土地不利于農地規模經營，不利于區域產業綜合協調發展，也不利于統一的農村土地基礎設施建設；再者，鼓勵對土地進行投資不一定就要通過土地私有來實現，如果對土地實際經營者的經營期限予以長期保障的話，經營者也會追加土地投資。

1.1.3

完善農村土地集體所有制。完善農村土地集體所有制有很多途徑，其中心是圍繞農民和集體的權利定位和分配。這種變革模式介于私有化與國有化之間，對當前我國社會主義制度和農民心理沖擊較小而減少了變革中的阻礙，可實施性較強。集體的土地所有權造成了對農民個體土地所有權的虛化，而農民土地使用權的賦予，又沖淡了集體土地所有權的執行力度。這個產權制度困境是造成當前土地規模經營難以很好實施的根源。所以，要解決規模經營困境，深化和完善農村集體土地所有制，首先要設計一個制度模式。而模式的設計，則應有利于規模農業、現代農業的長遠發展，最重要的是促進農民收入的提高，城鄉二元結構的弱化，保證制度變遷后農民的權益得到強化而不是被侵害。當前，農業發展的大趨勢和潛在要求是土地的規模經營，這就要求一種創新制度來引導和加速土地的流轉速度。基于以上分析，深化農村集體所有制主要是對土地使用權的變革。目前農民土地使用權是依據一定年限的承包經營權來體現。

1.2 變革路徑選擇

既然農民無法有效也不適合獲得土地的所有權，索性在條件合適的地區淡化農民的土地承包經營權，不再分散地分配到個人，而是重新回歸集體，使土地所有權和使用權統一。這并不意味著又回到了1958～1978年期間實行的人民公社制，延續過去“集體勞動，集體經營，統一分配”的模式。盡管是土地產權得到了固定，集體所有權和使用權得到了統一，但時代不同，發展的大環境不同，同樣的土地制度會催生不同的土地經營模式。

承包經營權的取消，不意味著農民土地權利的喪失，反而會通過合適的土地經營模式來提高農民的土地收益。承包經營權的取消，是將承包經營權轉化為股份以土地入股，由農村集體統一經營、管理土地。

土地股權制度是指農民以土地使用權作為股份投資入股，土地經營主體（村委會或鄉鎮企業）定期分配給農民股利的一種新的土地經營機制，也稱為土地使用權制度。從土地管理來看，土地使用權入股也使得管理費用大為節約，體現在決策成本降低、均包制條件下分戶轉包所發生的交易費用降低等[7]。淡化了承包經營權的土地股份制不同于以往形式的土地股份制，因為承包年限的取消，權力主體出現了變更，將會避免土地實際經營者對土地流轉中因為個別農戶的意愿改變和相關糾紛引發的對土地經營年限的擔憂。該研究提出的新型土地合作社經營模式即基于深化農村土地集體所有制——取消農民承包經營權這一前提。

2 基于制度變革的土地經營模式選擇

2.1 模式介紹

土地所有權歸農民集體所有，使用權（承包經營權）不再具體承包到戶，變革即是當前深化農村集體土地產權制度的選擇。在此制度變革基礎上，進行土地股份制經營，將此模式定義為新型農村合作社。在土地產權制度上完全與社會主義改造后期的農業生產合作社方式一致，經營模式由于時代背景和社會經濟發展環境不同而不同。農地集體產權下的土地，可以在整理后承包給種植大戶或者公司來經營，農民將按土地份額入股并獲得相應分紅。

在土地基礎設施資金來源上，村集體可以在政府的幫助下獨立進行，也可以引入企業進行投資，在一定年限內給予該企業種植優惠，并在合同年限到期時收回農業基礎設施歸集體所有。區域背景下，村集體可以將有基礎設施建設的土地交給意愿從事農業種植的村民或者其他種植能手經營。具體模式見圖1。

2.2 模式優勢分析

2.2.1

有利于農村基礎設施建設。在新時期，農村發展研究避免了以往過于籠統的缺陷，更加注重農村問題的綜合性和區域性，側重于從區域自身資源、環境、社會經濟、文化倫理等的綜合角度考慮，強化農村發展的可持續性[8]。在立足于鄉村的自然資源優勢、當地政府產業政策，確立優勢農業的基礎上，合理規劃、整治農業用地，并輔以必要的農田水利設施建設，為現代化農業建設夯實基礎。在沒有承包地塊分界限制的情況下，土地大規模的集中，打破了原先小塊分散經營基礎上田間地壟的隔離，避免了土地整治過程中的利益糾紛，更有利于農業用地與住宅用地的統籌區劃。此外，“三農”建設也越來越重視農村的生態環境保護，良好的生活環境是農村可持續發展的一部分，也是以人為本的發展理念之體現。承包經營權的淡化，更利于集體決策和實施，對農地、住宅、生態建設用地合理布局。

2.2.2

有利于保護農民利益。在土地流轉過程中，由于政府的參與，往往使農民處于利益談判的不利地位。土地由分配到戶的農地承包經營權轉變為集體承包經營權，增加了農民與政府和企業等外部主體利益博弈的能力，能有效保護農民的土地權益。在實行土地使用權回歸農村集體之后，統一經營模式（外包給公司或其他經營主體經營）會解放出很大一批勞動力參與其他行業就業。同時，專業化、規模化的經營模式將帶來更多的土地收益。這兩者都會增加農民的實際收入。實行按戶口的利益分配模式也能一定程度上避免有地不種、戶口已遷移但還擁有土地承包權的人員分攤農村集體耕地資源，使農村的利益分配更加公平合理。

2.2.3

有效保護耕地。我國的18億畝耕地紅線是生命紅線，工業化、城鎮化的不斷深入勢必造成建設用地的拓展和耕地的保護在矛盾沖突下協調進行。在農村，較長的承包經營年限，加上基層土地管理部門監管不嚴，耕地保護意識薄弱的農民在沿路自己承包的耕地上建房子的現象十分普遍，浪費了大量優質農田。一旦土地承包經營權取消，農民在集體經營權上將失去主動權，其他農民也會因利益分配抵制亂占耕地的行為，這樣廣大農民就自覺參與到保護耕地的工作中來。與此同時，也能有效避免因流轉年限不均一、期限短等因素造成的土地經營風險以及因此而產生的短期對土地掠奪式經營的現象，有利于土地的合理投入，保護了土地的自然肥力和生態特性。集體所有權和使用權一體化的條件下，便于對耕地質量的統一治理和保護。

2.2.4

有利于先進技術和資金的投入。

傳統的耕作模式和技術不利于現代化農業目標的實現，科技投入在施肥、耕作、育種和管理中都能起到促進農業增收的成效，分散經營的模式或者短期外包的規模經營都不能很好地引進和利用現代農業技術。在資金上，種植大戶或公司等經營主體因為承包期限、承包范圍等因素很難進行長期穩定的投入，不利于提高土地生產能力。而所有權和使用權統一后的土地給經營者提供了一個穩定性強、風險性小的投資環境，有利于其根據市場定位，科學種植，合理投入。

2.2.5

有利于城鄉一體化建設。 在“過度”城市化的發展中國家，城鄉一體化的研究是如何阻止鄉村向城市的移民，如何通過鄉村內生型發展，建立以小城鎮和鄉村為節點，以交通通訊為網絡的城鄉一體化發展模式，緩解鄉村剩余勞動力對大城市的壓力，促進小城鎮的繁榮與農民收益的提高[9]。我國小城鎮發展已經初具規模，現在的重點是促進農村的全面發展，是生產要素在城鄉之間可以相互流動。城鄉一體化的發展趨勢是把城市與鄉村逐步發展成為統一的經濟社會系統[10]。通過深化農村土地集體所有制，實行規模化、產業化經營，可以為引進鄉村企業、城市先進生產技術、充足資金打下基礎，促進農村產業發展，縮小城鄉經濟收入上的差距。城鄉一體化體現在很多方面，除了經濟、社會層面，還涉及生態景觀，而景觀布局和景觀多樣性在分散的土地承包經營下是很難實現的。

城鄉一體化并不是指把多余的勞動力全部轉移到城市，這樣會造成更大的城市問題。應基于鄉村自身條件，利用產業化種植或鄉村企業建設帶動農村的發展，完善農村基礎設施建設，帶動農村就業，在教育、醫療、交通、通信等社會服務上縮小城鄉差距。集體所有權和使用權的統一，無疑加大了土地宏觀管理、配置、協調的力度，因地制宜，在產業、政策、信息流等方面與城鎮靠攏，推進城鄉一體化建設。

3 結論與討論

3.1 結論

對農村集體土地國有化、私有化以及深化農村集體土地制度幾種變革路徑的討論和分析，得出當前比較可行的制度變革模式是在深化現行農村土地制度基礎上進行承包經營權的變革。取消承包經營權后，農村集體的土地所有權和使用權統一，便于開展城鄉一體化、新農村建設、農業現代化等大背景下的土地規劃布局以及進行規模經營。一種制度是否可行，關鍵在于與制度相適應的經營模式能否適應經濟社會發展的趨勢，是否有利于農民收入的提高、農村社會的可持續發展。取消承包權基礎上的新型農村生產合作社更有效地利用、保護了農村土地，更好地解放農村勞動力以及提高他們的收入，也為新農村綜合建設、城鄉一體化建設、現代化農業建設提供了基礎和平臺。

3.2 討論

制度的選擇具有多樣性，主要緣于受各鄉村區域背景和發展現狀，受自然資源和環境、社會經濟發展水平、政治及思想覺悟、政策環境等多種因素的制約和影響。在制度選擇上，特別是深化農村集體土地所有制這一變革力度較緩和而又集中在使用制度上的變革，應該依據以上因素進行擇地而行。東部沿海以及中原農業發展基礎較好的地區可以進行這一制度、經營模式創新的選擇。不僅實施的效果會接近預期，也會對其他地區的制度選擇起到模范作用。

土地使用權和所有權歸于農村集體之后，要在政府的領導和支持下，依據當地土地利用規劃，對集體土地進行統一整理和規劃，合理布局產業用地、完善農業基礎設施、兼顧農村生態景觀建設。這一過程需要大量的資金投入。單靠農村集體自身往往力不能及，需要政府、企業、農村金融組織等參與進來。也可以與土地承包經營者（種植大戶或企業）簽訂合同，以進行一定年限的長期經營為前提，政府代為提供初期的基礎設施建設。

農業經營模式的變革是為了提高農民收入，進而帶動其他農村建設的發展。城鄉一體化建設是多維、立體的鄉村區域建設體系，經營模式和產業選擇一定要與當地的新農村建設、城鄉一體化建設結合起來，統籌農業用地和農村宅基地，同時注意生態景觀和文化景觀的建設和保護。在進行農地、宅基地以及道路規劃時，要有前瞻性，避免今后的重復規劃和建設等人力、物力的浪費。在條件適合的時候，鄉村和鄉村之間也可以協調發展，在村民點整治中統一規劃土地和基礎設施建設，以鄉村道路和產業布局為依托，重新布局居民點，促進城鄉物質流和信息流的加速發展。

新型農村合作社采取的是股份制模式，在運行中一定要嚴格監管，杜絕侵占集體利益的行為，在利益分配中要做到公平合理有序，保障農民的利益。

對于農民而言，他們最關心的并不是土地的所有權在名義上的歸屬問題，他們更關心自己在土地上生產、經營，并從中獲得收益的權利[11]。根據制度經濟學原理，制度的變遷歸納起來主要有兩種類型，即誘致性制度變遷和強制性制度變遷。前者主要靠自發倡導、組織和實行，是追求更多利益的需要。后者主要依靠政府的命令和法律引起和實現，是基于社會整體利益需要。土地規模經營實現過程中的土地流轉制度有很強的自發性和誘致性，如能加上政府在土地使用權轉移上的強制性，在提高農民整體利益的前提下，一些制度的變遷是可行的。深化農村集體土地所有制，取消農民的承包經營權，這一制度變革介于私有化與國家所有之間，既不會對現存制度造成大的沖擊，也利于農村的發展。實現農業現代化的過程，也是技術變革、專業分工與農民分化的過程，兩者相互促進，互為因果。而取消承包經營權的農村土地集體所有制也在制度上為土地流轉、規模化經營、合理配置農業人力資源掃清了障礙。

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