推進天津新型城鎮化建設的對策建議

摘 要：天津市推進新型城鎮化建設同全國一樣，都是各級政府起主導作用、市場運作、企業參與。這種做法有好的一面，也有不利的一面。有利的方面，政府全面主導的城鎮化建設在一定程度上有利于城鎮化率迅速提升，有利于政府對人口流向、產業發展進行調節。不利的方面是，政府主導沒有先例也是摸索前進，如果政府政策失效、負面影響就會被放大；再有政府全面主導的城鎮化以行政手段干預人口向城市集聚，影響城市規模擴大拉動經濟增長而非經濟手段影響經濟增長，有計劃經濟的影子。根據本區的總體規劃和空間布局，一方面有序推進城鎮化建設；另一方面通過推進整合工作，完善區域整體功能。

關鍵詞：天津；城鎮化；建設；對策

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）15-0197-03

一、天津市城鎮化建設的整體推進情況

截至2012年天津市戶籍人口993.20萬，外來人口392.79萬。外來人口占戶籍人口的39.54%。所以，天津市一方面要解決城鎮一體化統籌發展問題，另一方面還要容納解決外來人口的落戶問題，可謂是任務重大。

下面從天津市城鎮化率指標考察天津市城鎮化建設的整體推進情況。

城鎮化率最能反映一個地區的城鎮化的整體狀況水平。下面從三個視角考察一下我市的城鎮化率（見表1）。

視角一：按照一個地區或城市的常住人口聚集程度反映的城鎮化率，這也是世界通行的計算方法。

城鎮化率=（616.36+392.79）÷1 385.99×100%=72.81%

視角二：按照天津市有戶籍的人口計算的城鎮化率。

城鎮化率=616.36÷993.20×100%=62.06%

視角三：按照全市就業情況反映的城鎮化率。

鎮化率=803.14÷993.20×100%=80.86%①

通過以上三組城鎮化率的數據表明，天津市從三個視角計算的城鎮化率都高于全國平均水平較為樂觀。但是，由于戶籍制度的限制，一個農民無論出生在哪里，都改變不了其農民的身份。雖然，目前，天津市正在開展外來人口落戶制度的改革，制定了放開戶籍準入的條件，但是，過高的異地落戶成本和落戶具備的條件使外來人口雖然生活在本地，但卻不能扎根或不敢扎根。所以，要想提高天津市的城鎮化率只能從戶籍制度入手進行改革降低準入制度和限制條件。按照常住人口計算的城鎮化率反映的城鎮化推動情況，是世界各國通行的計算方式，天津市該指標也已達到72.81%。距離聯合國發布的發達國家2050年城鎮化率達到87.6%的目標還有15個百分點。

另外，按照從業人員計算的城鎮化率已經高達80.86%。從另一個側面可能更能反映天津市的城鎮化的整體水平。因為，中國正處于改革的深化階段，農村勞動力的流動和進城務工，極大地推動了中國市場經濟的發展，而隨著中國商品市場的豐富、貨幣市場的發達，各司其業、專業有攻，恰恰說明該地區的商品化發達程度，所以，按照從業人口計算的城鎮化率從另一個側面反映了一個地區或城市城鎮化統籌發展。

但是，從天津市每平方公里的人口密度分析：全市平均人口密度為1 100人/平方公里[1]，其中環城四區人口密度與全市平均人口密度基本持平；而中心城區人口密度最高達27 347人/平方公里；涉農三縣人口密度最低只有321人/平方公里。所以，市區的城鎮化率遠高于涉農各區縣的城鎮化率。這也說明天津市城鎮化率在城區和環城及其邊緣各區縣的城鎮化統籌狀況發展極其不平衡。由于涉農各區縣的城鎮一體化推進情況也參差不齊，尤其是天津市三個涉農大縣地大人稀，城鎮一體化推進任務繁重，既需要科學的方法又需要大量的資金投入。

二、天津市城鎮化建設中面臨的問題

（一）天津市涉農各區縣城鎮化建設中的重點問題

1.區縣經濟總量，財政實力極其不均衡，在農村基礎設施資金投入上力有不逮。如薊縣2012年，全縣地區生產總值完成283.7億元，一般預算收入20.28億元，絕對量在農口區縣中僅高于寧河，人均水平全市最低。規模以上工業企業總量小，是武清、靜海的1/10，寶坻的1/4、寧河的1/3左右。

2.農業產業化程度較低，產業升級任務依然繁重。總的看，各縣產業發展參差不齊，但總體表現層次還比較低，農業發展與現代農業的“五化”標準（集約化、精細化、設施化、品牌化、生態化）還有較大差距；在工業發展上，新型產業發展剛剛起步、高科技產業比重還比較低；服務業以交通運輸、批發、餐飲為主，金融、物流、文化創意、總部經濟等現代服務業發展相對滯后。

3.農民轉化身份后的就業難度較大。由于合區所轄鎮人口聚集度過低，市場人氣不足，推進城鎮化的重要任務轉移勞動力就地就業成為難題。因為只有人口聚集，才可能產生更多的就業機會，特別是服務業的就業都是與人口聚集相關的，如果沒有人口聚集，許多事情仍由家庭做的話，是永遠不會實現社會化的。北京、上海、廣州和深圳等城市對外來人口的巨大吸納能力就說明了這一點。當然，天津市不同的區縣，面臨的就業難度不同，有地區位優勢明顯，吸引大量外來人口，經濟發展勢頭良好，如濱海新區。但是，也有區縣位居山區，轉移人口就業壓力較大，如薊縣，新城建成后，將導入5萬庫區農村人口，農民原有的勞作方式和經濟來源將徹底顛覆，安置農民就業成為當務之急。

4.生態建設與經濟發展的矛盾突出。“十二五”期間，市有關部門將加大二氧化碳排放考核力度，由于各縣工業總量小，原有排放基數低，在低基數基礎上實現減排難度很大，對后續經濟轉型、產業發展造成很大壓力。

以上問題可以稱得上是各級政府正在重點主抓的問題，也是看得見、摸得著的問題，只要我們認真、細致、耐心，就一定能克服困難，取得勝利。但是，天津市城鎮化發展改革中真正的難點問題不在于此。那么，筆者感覺城鎮化發展的難點問題應該是人的問題，是人的城鎮化問題。因為，當前硬性城鎮化建設，使散居、獨立的橫向鄰里關系轉變為群居、相鄰疊加的縱向鄰里關系。如何處理好鄰里關系，既是一門學問，也是一門藝術。所以，在強調物城鎮化，搞好硬件建設情況的同時，是否也要強調人的城鎮化，加強城鎮化的軟環境的建設。具體涉及到社會環境和諧，文化修養教育，人文素質教育。即注重農民意識的轉變，市民素質提高，人與人之間涵養的提升，生活環境與生活習俗的揚棄和升華。

（二）天津市城鎮化建設的預期管理問題

1.戶籍二元結構帶來的問題。隨著撤村進鎮、村改居進程的加快，部分農民戶籍將由農業轉為非農業，在農轉非過程中由于兩種戶籍人口在計劃生育、社會保障等方面政策差異較大，涉及農轉非人員切身利益，因此需要解決農業與非農業戶口在兩種政策的差異性問題。

2.土地權屬帶來的問題。因集體土地所有權的性質并沒有改變，不利于吸引市場投融資者參與土地整合工作，投資者對集體土地與農民的利益聯系持觀望態度，而土地整合中三位一體的安置補償方式又急需大量資金。

3.房產證辦理問題。農民還遷用房需要頒發國有土地使用權證及房屋產權證，以利于推動試點鎮工作，便于群眾辦理房屋貸款，解決群眾實際困難。辦證所涉及的部門較多，手續復雜。

4.群眾對樓房這種新居住環境還不適應。農民遷入樓房后，生活方式有了很大的改變，比如生活物品的堆放，垃圾的清理，電梯的使用，公共設施的維護，鄰里間關系的處理等，需要采取集中培訓，宣傳影響，使群眾逐步適應新的居住生活方式。

三、推進天津城鎮化建設的對策建議

（一）根據區位特色、空間人文特征，合理規劃

根據本區的總體規劃和空間布局，一方面有序推進城鎮化建設；另一方面通過推進整合工作，完善區域整體功能。其一，逐步建成一個具有產業支撐的新型城鎮化體系。以滿足發展現有優勢產業、容納節能環保項目，解決在整合工作中失地農民“農轉非”后的再就業及增加收入問題。其二，利用良田土壤，實現農田集中復耕，發展以名、優、特、新、精品種為主的高效農業、生態農業項目，為不具備轉崗條件的失地農民“農轉非”后的再就業創造條件，提高農業收益。其三，結合天津市重點規劃景區發展旅游設施及健康產業。以滿足完善休閑旅游度假保健養生功能，建設健康娛樂、健康公寓、醫療保健、抗衰老園的需要。其四，為實施總體規劃，緩解財政資金壓力，采用“政府主導、企業參與、市場化運作”的模式。通過設立土地儲備基金、民營企業成長基金，成立社區銀行，完善開發性金融、融資租賃、信用擔保等金融服務手段，逐步建立多層次的、完善的金融服務平臺，破解資金瓶頸，保障整合工作的資金來源。

（二）宅基地換房與舊鎮區改造相結合

第一，各區鎮利用“掛鉤”試點的優惠政策，拆除分散座落的農民現有住房和舊鎮區簡陋平房，建設集中住宅樓房。嚴把質量關，新建樓房堅持高標準設計、高標準施工、高標準監理的原則。第二，設立社區活動中心、服務中心以及中小學和幼兒園等配套設施，完善社區功能；合理綠化，提高鎮區綠化水平。為還遷群眾提供生態宜居、節能環保的放心樓房，改善群眾的居住條件，提高生活質量，使廣大群眾實現安居。第三，對積極參加整合工作的群眾，給予一定的獎勵，并且免收五年物業管理費，五年內采暖費減半收取，消除動遷群眾的后顧之憂，使他們住得進樓、住得起樓。第四，完成整合工作的行政村，實施撤村建居，原村黨支部、村委會改組為社區黨支部、居委會，社區組織工作經費和工作人員工資由鎮財政承擔。原村集體組織成員與其他居民享有同等權利，共同參加社會生產活動。鎮政府增強服務職能，加強對社區居委會的管理和指導，充分發揮政府的宏觀控制和具體服務作用。力爭達到農村經濟快速發展，人民群眾安居樂業，社會和諧。

（三）改革集體土地流轉機制，保障農民切身利益

開展整合工作，最為重要的問題就是解決失地農民的養老問題，各鎮按照天津市政府的有關政策和失地農民不同年齡段，分別給予養老補償待遇。第一，不滿18周歲的，給予一次性失地安置補助費。第二，對適齡參保人員按政策規定標準提供養老保險保障資金，對符合條件的人員給予一次性生活過渡費。第三，各區對于新出生人口實施兩年過度期，以后不再區分農業和非農戶籍。

（四）界定集體及個人資產，防止集體資產流失

按照總體規劃的要求，座落在實施拆遷范圍內集體土地上的村集體企業地上物、集體公建等集體資產，以及個人所有的企業地上物及地上附著物等資產，政府按照合理補償的原則，委托有資質的評估機構對其進行作價評估，依據評估報告給予經濟補償。村集體資產補償所得由村委會負責組織依照民主議定程序確定分配方案，按人均發放至本村村民；個人資產補償費用直接發放至資產所有人個人。在集體和個人資產處置過程中，做到權屬明確，標準統一，公平合理，以村為單位整體解決，確保群眾切身利益不受侵害，避免遺留問題或產生新問題。

（五）加強土地調控實現均衡發展

首先，加強土地調控，分批將村集體土地集中流轉。土地流轉模式，主要是通過全體村民民主公決的形式決定集體土地參加流轉，由村委會依照村民的意愿代表全體村民與其簽訂土地流轉協議，明確集體土地流轉的權利義務以及集體土地流轉獲得的補償。其次，按照總體規劃把村集體土地進行集約整合，在集體土地獲得審批轉用后，為產業項目入駐提供載體，為現有優勢產業拓展發展的空間，形成一、二、三產業并舉、各業競相發展的格局，快速擴大區域經濟總量，增加政府財政收入。第三，充分利用公共基礎設施的能力，更大限度地提高土地資源的利用率和單位土地貢獻率，為提升都市休閑農業水平提供資金支持，為提高群眾社會福利待遇創造資金來源，實現工業反哺農業、城市反哺農村。第四，建立農民轉崗培訓中心，重點開展失地農民崗前技能培訓，拓寬農民就業渠道，增加農民工資性收入，使其農民身份自然轉換為市民，提高其生活水平，增強其市民生活意識。

參考文獻：

[1] 天津市第六次人口普查數據.

[責任編輯 吳 迪]