新型城鎮化建設的歷史和現實考量

摘 要：中國正處在城鎮化加速時期，城鎮化之路如何走，結合黨的十八大精神和國外經驗和教訓，探討新型城鎮化的理念及思路，為有效利用資源和提升公共服務，更加高效地進行城市建設提供參考。

關鍵詞：新型；城鎮化；考量

中圖分類號：F291 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）15-0210-02

一、國外城鎮化發展經驗教訓

聯合國前助理秘書長沃特·恩道曾說：“城鎮化極有可能是光明的前途也極有可能帶來巨大的兇兆帶來巨大的問題。城鎮化關鍵是好是壞，帶來的好處是好還是壞關鍵看人，看國家的戰略。”新型城鎮化建設，要吸取國外發達國家城鎮化過程中的經驗、教訓。

（一）國外城鎮化發展的經驗

第一，城鄉繁榮并行不悖，城市發展不能以鄉村的衰落為前提。韓、美、日等國家在城鎮化過程中都曾出現一個共同現象，農村人口減少，日益空心化。但是國家通過一系列政策措施，城市繁榮的同時農村地區沒有衰落。如韓國的“新村運動”；美國規定，在城市買商品，價格高，而在農村購買同樣商品則稅收減免，鼓勵到農村消費，使得農村地區相對而言比較繁榮。如美國的鄉村不是貧窮落后、愚昧的標志，而是一種生活方式，甚至是一種美好的生活方式。

第二，城市不同區域協調發展。西方發達國家城鎮化經歷了人口迅速向城市中心集中—向郊區擴散—鄉村化、遠郊化階段。富人搬到農村甚至遠郊地區，市中心衰落，政府又采取措施重新振興市中心地區。經過集中—擴散—再次擴散，部分人口回流，讓城市在不同區域，中心、核心甚至遠郊地區都協調和諧發展。

第三，城市圈和城市群都充分發育。如歐盟的巴黎、慕尼黑、漢堡、倫敦、米蘭的大都市區和城市圈、城市群發展得都非常好，城市之間結構、比例及功能分工都比較明確。美國的紐約、華盛頓、芝加哥、邁阿密、西雅圖等大都市區結構非常合理。日本的大阪、京都、神戶等城市群發展得非常好。

第四，以中小城市為主的城鎮體系。德國、美國、日本有個基本特點，城市絕大部分是中小城市，大城市很少，是以中小城市為主的城鎮結構體系。如美國10萬人以下的小鎮數量占99.3%。德國2萬～20萬人口的城市占60%。巴西15萬以下的城市占98.6%，是比較合理的城鎮結構體系。

（二）國外城市化發展的教訓

第一，避免先污染后治理的道路。西方國家城鎮化過程中的一個基本做法，就是先污染再治理。污染治理是20世紀60年代后，尤其是綠色和平運動、環保運動興起至今60年。標志性的倫敦煙霧事件。20世紀的十大環境污染事件，八個在發達國家（另外一個在印度，還有一個在前蘇聯）。

第二，強力調控城市化進程。拉美地區城市化率非常高，至少有70%、80%，因為人口可以隨便遷移，城鎮土地私有的多，人口大規模無序向城市聚集，導致農村很多地區土地荒蕪，城市很多人沒有住房找不到工作，居住臨時在窩棚。導致一系列社會問題。

第三，防止農村問題演變成城市問題。過去三十年城市地區的繁榮是以犧牲農村地區的繁榮為標志的，所以就有了農民、農村、農業的三農問題。如果政府不進行調控，城鎮化率會迅速提高，但可能會把三農問題轉變為城市問題，轉變為城市的貧困問題、失業問題、貧民窟等問題。

2013年，主題為“制度與變革”的中國城鎮化高層國際論壇，旨在探索通過制度變革，走出一條以人為本，集約、節能、生態可持續發展的新型城鎮化道路。什么是新型城鎮化？新型城鎮化道路要具備什么樣的發展理念？

二、新型城鎮化道路理念

十八大提出 “新四化道路”，即堅持走中國特色的新型工業化、信息化、農業現代化和城鎮化道路。新型城鎮化道路是建立在新型工業化基礎上的城鎮化道路。新型城鎮化道路是統籌教育城鄉發展，破除二元結構實現公共服務均等化的重要途徑。主要是統籌城鄉規劃建設，統籌城鄉產業發展，統籌城鄉基礎設施和環境建設，統籌城鄉社會保障和公共服務體系建設，統籌城鄉就業服務等。具體措施就是要通過工業反哺農業、城市支持農村，改變農業基礎薄弱、農村發展滯后、農民增收困難的局面，實現城鎮化和農業現代化，形成城鄉協調發展的一體化新格局。城鎮化是統籌城鄉發展的一個歷史過程，路徑的選擇必須立足國情省情和發展階段，并根據當地的實際情況確定發展措施和任務；必須搞好總體規劃和頂層設計，統籌兼顧，整體布局，有目的有步驟地推進；必須堅持政府主導、農民主體和社會各屆參與，強化政府支持、保護和服務，引導和鼓勵社會民間資本投入，充分調動農民的主動性和創造性，形成合力推進。必須以改革為動力，創新體制機制，鼓勵和支持有條件的地方率先試點突破，積累經驗、提供示范。形成以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的新局面。

（一）城鎮化是最大的內需

國家經濟發展動力有三種：一是內需，二是投資，三是出口。中國過去三十多年一直依賴投資和出口，出口依存度和投資增長率在世界大國中最高。投資率和出口依存度過高，經濟發展具有不可持續性。比如國際金融危機會使出口受影響，國內信貸危機會對投資產生巨大影響。經濟發展現在處在動力嚴重失衡的境地。“十一五”期間，GDP增速是7.5%，居民收入增速是5%，國家越富有，相對而言老百姓比較窮。通過城鎮化，可以把大量的農民轉變成市民，提升他們的消費能力，成為未來經濟增長的最大動力。

（二）提高城鎮化質量

片面追求城鎮化數量存在的問題：（1）城鎮化滯后于工業化。城鎮化和工業化應該是互動的、協調的，而中國城鎮化率一直低于工業化率，導致城鎮化率虛高。（2）很多城鎮化人口處在半城市化或淺層城市化階段，被城鎮化現象也比較普遍。如為提高城市化率，小城市也做二環、三環、四環，通過征地、拆遷等方式把農民變為市民，使有些失地農民成了“三無”人員。（3）現在城市化由于規劃等原因，空氣質量差，交通擁堵，人口集中，生活節奏過快，城市病日益突出。

三、新型城鎮化的基本思路

李克強認為，綠水青山貧窮落后不行，但殷實富裕環境惡化也不行。既要綠水青山，又要殷實富裕，只有選擇走生態型城鎮化發展模式，即生態、節能、環保、綠色、循環，可持續發展的新型城鎮化。基本思路大致歸納為以下三方面：

（一）貫徹城市發展新理念

1.人居環境系統理念。城市是一個包括人、整個社會、生態、居住還有支撐系統等在內的很多系統。人居環境必須從系統、宏觀的角度把握，弄清所有環境要素之間的相互影響，相互制約和相互作用。在城鎮化過程中基礎設施、綠地、生態以及整個城市的發展規劃都考慮在內。

2.生態城市理念。生態城市是20世紀70年代聯合國教科文組織發起的“人與生物圈計劃”理念。黨的十八大提出了美麗中國、城市生態發展、低碳發展的建設目標。用生態城市的理念指導發展以避免高能耗的道路。美國被稱為“車輪上的國家”，出門必須開車，能源消耗度高，環境污染厲害。美國人口占全世界的4%，但消耗了全球的三分之一的能源、排放了全球四分之一的二氧化碳。中國是資源能源緊缺國，如果城市建設不執行生態理念、低碳理念，所需要的能源會遠超美國，無力承擔。所以經濟高度發達、社會繁榮昌盛、人民安居樂業、生態良性循環高度和諧的生態城市理念就成為新型城鎮化追求的目標。

3.無形網絡城市理念。無形網絡城市是通過數字化和信息化、通過信息、技術、人流、物流、資金等各個方面的跨越行政區劃邊界和地理邊界的新理念。城市面積可能只有幾十平方公里，但其實際的影響力和輻射力遠超行政區劃的邊界，成為城市網絡中心。如北京保定、張家口、唐山、廊坊等周圍縣市的直接影響，受影響的這些縣市與北京的聯系遠超其與石家莊的聯系，這就是橫向的無形網絡城市的含義。無形網絡城市還有縱向方面的含義，即社會階層中富人居上，中產階級居中，低收入人群居下的三者縱向關系。除了橫面鋪開，社會階層之間跨越資源和身份差別進行相互之間良性溝通、互動，整個社會就會比較和諧，才能真正叫無形網絡城市。

4.低碳理念。二氧化碳是溫室效應元兇，溫室效應導致全球變暖、冰川融化、海平面上升、物種滅亡以及極端惡劣天氣，使我們生活質量急劇下降。2008年國家建設部與世界自然基金會在上海保定等地區推行低碳城市理念。城市要節能、低碳、環保，就要發展循環經濟、低碳經濟，使整個社會碳排放量尤其是二氧化碳的排放量下降。

（二）基于本地特色形成合理的城鎮體系

新型城市化建設要基于本地特色，形成合理的城鎮體系。不同地區自然環境、人口、文化等條件不同，城鎮化過程中不能追求千篇一律的一致，應該追求具有本地特色的合理的城鎮體系規劃和建設。比如東部地區城鎮化主要是自下而上的小城鎮自行發展、經濟繁榮，聯成一片。西部地區民營經濟不發達，只能由政府發動自上而下進行；東部地區小城鎮數量多，體系完備，西部地區小城鎮發展不健全；東部地區的農民自己創業成立工業園，帶動本地區實現城鎮化。但西部地區很多農民沒有創業意識，更多的是想通過被動等待國家征地方式實現城鎮化。

（三）城市規劃需突出地方特色

西方發達國家的城市都有自身文化內涵和本地特色，有自己的標志性建筑物等。比如巴黎的城市規劃規定：房屋高度和街面的寬度之間有比例，規定好的比例是就必須遵守。東京人口比北京人口多，土地資源緊張，交通主要通過發展地下交通網，地鐵網是極度發達，且地鐵下面形成一套生活系統。

（四）獨特的主導產業支撐城市發展

現在城市、尤其是中小城市發展面臨的最大問題是沒有產業支撐，更談不上獨特的產業支撐。繆爾達爾說：“當城市發展到一定水平過后，決定城市增長的不再是本地的資源稟賦，而是城市本身聚集資本、勞動力等生產要素的能力。”很多地區認識到這個問題，著手結合本地的自然資源和人文歷史環境及現實情況，探索怎樣因地制宜地培育具有競爭優勢的主導產業。

總之，新型城鎮化建設，要走可持續發展的低碳道路，需要改變粗放式、攤大餅的發展模式，有效利用資源和提升公共服務，更加高效地進行城市建設。

參考文獻：

[1] 仇保興.應對機遇與挑戰：中國城鎮化戰略研究主要問題與對策[M].北京：中國建筑工業出版社，2009：13.

[責任編輯 吳 迪]