地方政府在構建高等教育與良性就業機制中的作為研究

摘 要：近年來，地方高校畢業生就業壓力一直很大，加之往年未就業學生的總量遞增，給大學生社會就業帶來了很大的困難。大學生就業難和企業招錄所需人才難，反映出高等教育與社會就業的悖論現象。在解決高等教育與社會就業的矛盾，建構高等教育與社會就業的良性機制中，地方政府可以有所作為，從制定高等教育發展規劃、加強立法、完善經費投入結構、加強質量監控等方面努力，促進高等教育改革與發展，為地方經濟社會發展作出應有貢獻。

關鍵詞：地方政府；高等教育；就業機制

中圖分類號：G640 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）15-0258-03

胡錦濤同志在十八大報告中指出，“就業是民生之本”，要“實現更高質量的就業”。大學生就業問題既是國策問題，又是民生問題，不僅關系到個人投資高等教育的能否得到預期收益，影響人們投資高等教育的行為，而且關系到人才資源能否得到有效配置，影響經濟社會的可持續發展，同時還關系到中國社會安全穩定問題。因此，必須高度重視大學生就業問題。一方面是大學生就業難，另一方面是企業招錄所需人才難。這是客觀存在的現實問題，不僅僅是高等院校的事，政府在其中也扮演著重要角色。政府必須加強高等教育與社會就業的有效銜接研究，實現高等教育與社會就業的良性互動。

一、制定高等教育發展規劃，推動高等教育與社會經濟協同發展

高等教育發展規劃是一種具有導向性的行動綱領，明確高校在一定時期內的發展方向、奮斗目標及實現目標的途徑和措施。高等教育發展規劃對大學規劃體系與編制流程進行梳理，對于進一步推進高校規劃工作規范化有著重要的意義。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出：“高校要牢固樹立主動為社會服務的意識，全方位開展服務”。高校在制定發展規劃時，要想贏得競爭優勢，必須尋求集中度與差異化，實施特色戰略。在集成學校的特色與優勢時，主要從學校承擔社會功能的角度與組織運行的角度進行凝煉。前者主要包括育人特色、科研特色、服務特色；后者主要包括定位特色、文化特色、區域特色。

地方政府要制定高等教育發展規劃，加強區域統籌規劃，促進高等教育主動適應區域經濟社會發展需要。首先，地方政府要將高等教育納入經濟社會和地方產業發展規劃，統籌區域經濟社會發展與地方高等院校的布局，堅持發展特色院校和特色專業，使特色與區域經濟發展相協調。其次，逐步改革高等教育學科專業設置管理辦法，學校擁有專業設置自主權，在國家、省政府等上級主管部門備案，堅持教育信息公開的管理機制，做到國內高校信息透明化。政府要建立專業設置和供需信息發布制度，為正確引導高校主動適應地方產業結構調整和優化升級的需要，科學、及時調整專業結構提供可供參考的信息。針對目前部分專業就業率低，部分專業用人單位瘋搶的現象，對低于本地區平均就業率的學校及學科專業減少招生計劃，對連續三到五年就業率達不到本地區平均就業率50%的專業要暫停招生，令其整頓改善各項教育教學條件及就業機制保障。地方政府要建立高等教育專業設置的工作平臺，配備專門人員，對各地專業設置進行年度統計，并向社會公布。加大高等院校畢業生就業率在招生計劃安排中的影響因子，對連續三到五年就業率較低學校及學科專業，政府在安排院校年度招生計劃時給予一定限制。

例如，河南正在實施中原經濟區建設規劃和鄭州航空港經濟綜合試驗區發展規劃，要努力構建與區域經濟發展相適應、與中原經濟區建設各領域相銜接的服務型教育體系，才能不斷提高高等教育和高等教育對中原經濟區建設快速發展的人才支撐能力。河南的高等教育發展規劃要從這一實際出發，設置與中原經濟區建設和鄭州航空港經濟綜合試驗區建設相適應的專業，如物流專業、信息工程生物工程、先進技術設備創造業等，為中原經濟區建設和鄭州航空港經濟綜合試驗區建設輸送合格人才。

二、加強立法，增強高等教育發展與社會就業適應的法律依據

法律具有強制性，以政府強制力保證實施，具有對全社會成員普遍約束力。沒有法律保障，僅憑社會、企業、學校的自覺和社會責任感，真正實現高等教育發展與社會就業相適應是十分困難的。因此，要加強教育立法，完善教育可持續發展的運行機制。

1.加強政府在教育規劃方面的立法

一是地方政府要從宏觀上制定適合本地區經濟社會發展的教育方針、政策，引導高等院校堅持社會主義的辦學方向，確保法律規定的高校應有地位、作用、職責及自主權的落實，明確各級教育行政機構的管理和監督職責范圍。二是地方政府要加強教育經費立法。以經費撥款為杠桿，根據經濟社會發展需求，調節高校的設置、布局、功能、規模、發展速度作為自己的責任和義務，從而實現學校的可持續發展。三是加強地方政府在信息咨詢服務方面立法規定，及時向學校傳達社會人才和科技需求信息、國家有關方針政策、國內外辦學經驗及教育發展動態等，為學校提供辦學預測指導。

2.加強對高校管理方面的立法

中國的高等學校絕大多數是由政府主辦，即使是民辦高校，也要由政府引導。因此，地方政府要加強對高校管理的立法。在加強地方政府宏觀管理高校立法的同時，還要加強高校微觀管理的立法。要通過立法，把微觀管理的權限還給高校，擴大高校辦學自主權的立法，還權于學校，建立高校自我發展的良好機制。高等院校要面向社會辦學，使高等院校能夠根據本校、本地的實際情況出發，辦出特色，使本省擁有各層次社會需要的高等學校，促進高等教育的層次、類型、結構更加合理。

3.加強對參與高校人才培養的企業扶持力度方面的立法

高校培養經濟社會發展需要的人才，不僅是高校的責任，而且也是企業的責任。地方政府要通過立法，調動企業參與高校人才培養的積極性和主動性。企業參與高校人才培養，地方政府必須給出必要的政策支持：政府要從立法上規定一定規模以上企業必須有自己的科研機構，不能獨立設置的企業必須與科研院所、高校聯合建立科研機構，負責員工的技術更新與提高，研發生產新產品、新工藝、新設備、新技術。對于積極參與校企合作，聯合高校進行人才培養的企業，政府要給予一定優惠，甚至減免這些企業的部分稅款；對于不情愿或者堅決不參與高等院校人才培養的企業，增加相應的稅款以示懲罰，同時把這些多出來的稅款撥給那些參與到高校人才培養的企業，使它們更好地服務于高校人才培養。這樣，校企合作就成為人才培養模式創新的良性常規機制。

在加強立法的同時，也應該認識到法律只是基礎保證，距離落實還很遠。所以，下一步應該制定能落到實處的、具有操作性的規則。否則，制定的法律就成了一紙空談，毫無用處。因此，地方政府要實行就業優先的發展戰略，要制定相應的經濟扶持政策、人力資源開發政策和規范市場運行的有效政策，形成一個促進高校就業的綜合政策體系，進一步增強高等教育發展與社會就業適應的法律依據。

三、完善經費投入結構，構建以政府投入為主、多渠道籌措辦學經費的高等教育新體系，引領高校適應社會需求自主辦學

在高等教育經費方面，政府一直是投入主體。在計劃經濟時期，政府是高校的唯一投資主體，高校的辦學經費全部由政府承擔。在市場經濟下，各級政府在高等教育經費中的投入依然占絕對主體地位。要實現高等教育健康、持續發展，充足的教育資源是基礎保證。政府在教育資源投入中的主體地位不容動搖，要保證高等教育發展的穩定性和連續性，加大政府對地方高校的支持力度，重點支持一批有特色的高水平的地方高等院校，真正實現《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》所指出的“切實保證經濟社會發展規劃優先安排教育發展，財政資金優先保障教育投入，公共資源優先滿足教育和人力資源開發需要”。另一方面，這種絕對主體地位使高等教育投資渠道單一成為現實問題，應在全社會樹立個人或者民間團體對高等教育的投資意識，形成全民辦教育的生動局面，并加強助學貸款、獎學金制度等配套改革。除此之外，還要廣泛吸收社會上其他各種投資資源，暢通投資渠道，實現投資主體的多元化。地方政府教育部門作為高校的上級主管部門，有責任和義務為學校尋找投資資源，可以通過與國內銀行、企業等行業的合作投資，以及國內外企業和金融機構獨立投資等，設立開放式的教育發展基金等方式，使教育投資渠道多樣化。這些措施，從總體上增加了投入，構建了以政府投入為主體、多渠道籌措辦學經費的高等教育新體系，引領高校適應社會需求自主辦學，使高等教育走上良性發展軌道。

教育投資體制既是經濟體制的一個組成部分，也是教育體制的一個組成部分，它是由經濟體制和教育體制共同決定的，是教育發展的支柱。完善教育投資體制，需要做以下努力：第一，繼續加大政府對高等教育的投資力度。建立為教育服務的稅收制度，開辟多種稅種，通過稅收的形式向社會各界征集教育發展經費，為高等教育的長足發展提供后勁。同時，地方政府要調整經費支出結構，減少不必要的財政支出，保證地方政府對教育發展所需經費投入的穩定增長。第二，深化校企合作力度，通過企業辦學、訂單式教學、引廠入校等，創新人才培養模式，節省辦校資金。通過發展校辦產業，拓寬教育發展的資金支持渠道，建立高校自身發展的經費來源機制，緩解政府、社會對高等教育投資的短缺。同時，社會力量辦學是社會主義教育事業的組成部分，政府對社會力量辦學實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針。政府應采用各種手段進行積極扶持，以經濟手段為重點來引導、鼓勵社會個人、團體組織和企業投資高等教育辦學和助學，這也是拓寬資金來源渠道、緩解教育投資不足的重要途徑之一。第三，設立各種教育發展基金，直接向教育行政部門或者學校提供資助。在西方國家，一些富有企業和企業家通過設立基金會等多種形式向教育提供贊助，使教育獲得更多的資金支持。隨著中國社會主義市場經濟的發展，中國部分企業和企業家也已經具備向高校提供資助公益團體捐款的能力，同時也初步樹立了這種捐款意識。所以，地方政府應該在此基礎上，鼓勵一些富裕起來的企業和企業家通過設立教育基金會等形式，直接或間接向教育事業提供資助。這樣，通過市場構建起來的多渠道籌措辦學經費體系，打破了政府單一投資渠道的格局，能更好地引領高校適應社會需求自主辦學。

四、政府主導，加強質量監控，構建適應大眾化要求和社會就業需要的高等教育質量保障體系

隨著高等教育的不斷發展，教育質量監控從早期高校自發的自我測量、自我評價發展到有組織的、客觀的外部評估、認證，以及與此互補的內部質量監控和質量保障階段。教育質量是高等教育發展的生命線，教育質量保障是教育質量監控管理發展到一定階段的必然產物。當前，中國正由高等教育大國向高等教育強國邁進，教育質量監控管理也由原有自發、分散的質量監控逐步形成了有組織的質量監控體系。隨著教育質量監控體系的逐步完善，教育質量監控管理必然走向教育保障體系構建的新發展階段。也就是說，質量保障體系的構建是質量監控體系發展的內在要求。在現有的高等教育質量監控體系的基礎上進一步深化改革，全面建立適應大眾化要求和社會就業需要的教育教學質量保障體系，是當前各高校需要研究的一項重要的命題。

高等教育質量保障體系以高等教育質量保障活動和高等教育質量保障機構為基礎，通常包括外部保障和內部保障兩個體系。要建立適應大眾化要求和社會就業需要的高等教育質量保障體系，地方政府教育部門要采取以下措施：

一是建立以地方政府為主導的高等院校教育質量評估體系，促進高校、社會各界關注高等教育的全面發展。目前，教育部實施的高等學校本科教學工作評價機制，旨在保障教學質量的有效措施，普通高等學校本科教學工作水平評估以《中華人民共和國高等教育法》為依據，貫徹落實“以評促改、以評促建、評建結合、重在建設”的原則。通過高等學校本科工作教學水平評估，進一步加強政府教育部門對高等院校教學工作的宏觀管理與指導，使下屬各級教育主管部門重視和支持高等學校的教學工作，促進高等學校自覺地依照教育規律辦教育，不斷明確辦學指導思想、改善辦學基本條件、加強教學基本設施建設、提高教學管理水平、深化教育教學改革、全面提高教育教學質量和辦學效益。地方政府可以直接或委托中介機構組織、企事業等用人單位、社會團體、新聞媒體等社會各界參與高校辦學質量監控體系，反饋人才培養質量信息、社會需求信息。

二是完善地方政府督導體系，引導高等學校建立教育質量內部保障體系，建立科學高效的有利于就業的高等學校教育教學質量管理組織體系和嚴格的教育教學質量監控系統。構建科學完善的地方政府督導體系，可以從督政、督學、教育質量評估監測、教育督導和評估監測結果四個方面入手。在督政方面，建立健全地方政府履行教育職責督導制度，開展對地方政府履行教育職責情況的綜合督導，使教育職責落到實處；建立地方政府專項督導制度，就一些普遍性問題和教育重點工作開展專項督導，做到普遍性和特殊性相結合，促進教育工作的順利開展；建立對地方教育行政部門督導制度，增強地方教育行政部門職責的履行力度。在督學方面，加強督學責任區建設，責任落實到人；加強高校督導人員隊伍建設，開展對高等學校教育教學質量、辦學條件、規范辦學行為等方面的督導評估，針對高等教育熱點難點問題開展專項督導，并為地方政府相關部門提供解決重點難點問題的對策建議。在教育質量評估監測方面，建立健全高等教育質量監測指標體系，完善教育質量監測標準和工具，建立對地方政府發展高等教育事業情況的監測制度；根據高等教育的發展現狀和實際需要，適時對高等教育質量進行監測，及時發現高等教育質量問題，進而進一步找到解決辦法；加大力度培育和扶持一批專業評估機構，引導社會力量參與高等教育質量評估監測，多渠道、多方位開展質量評估工作；加強高等教育質量監測的國際交流機制，積極參與國際組織的高等教育質量監測項目，做到走出去、引進來，不斷更新督導機制，提高中國高等教育質量監控水平。在教育督導和評估監測結果使用方面，地方政府要進一步完善教育督導和評估監測報告發布制度，建立分級發布教育督導和評估監測報告制度；健全高等教育督導和評估監測的公示、公告、約談、獎懲、限期整改和復查制度，打破以往只督不導的局面；建立高等教育督導和評估監測問責機制，責任落實到人，加大對出現問題責任人的懲處力度，保障督導的權威性和實效性。

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[責任編輯 魏 杰]