失地農(nóng)民補償安置政策的缺陷及取向

摘 要：當(dāng)前失地農(nóng)民逐漸增多，失地農(nóng)民補償安置存在多種問題，他們的生活得不到保障，給社會造成了巨大的不穩(wěn)定。社會保障是最有利于維護失地農(nóng)民權(quán)益的安置方式。它有助于解決失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等問題，有利于維護失地農(nóng)民權(quán)益。分析當(dāng)前失地農(nóng)民補償安置政策的缺陷，并就失地農(nóng)民社會保障提出政策建議。

關(guān)鍵詞：社會保障;失地農(nóng)民;就業(yè)

中圖分類號：F320 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0034-02

引言

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化進程的不斷推進，工業(yè)用地和城市建設(shè)用地需求擴張，農(nóng)村被征用土地日漸增多，由于征地不當(dāng)而引起的社會矛盾已經(jīng)屢見不鮮，失地農(nóng)民集體上訪，鬧事的現(xiàn)象層出不窮，這不僅對干群關(guān)系造成嚴(yán)重的影響，還導(dǎo)致政府現(xiàn)象受損，對于地方經(jīng)濟社會發(fā)展不利。土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，失去了土地，農(nóng)民就失去了一切。失地農(nóng)民失去土地，其生計成為最大的問題。失地農(nóng)民的社會保障是基礎(chǔ)，然而，當(dāng)前對于失地農(nóng)民的安置補償卻存在著補償標(biāo)準(zhǔn)過低、分配不盡合理等多種突出問題。又由于中國農(nóng)民缺少受教育和培訓(xùn)的機會，失去土地后，他們在社會上的競爭能力十分有限。據(jù)統(tǒng)計，在中國農(nóng)民集體上訪的案件中，有70%以上是因征地引發(fā)的，而且這種上訪具有明顯的組織性、群體性、對抗性和持久性。所以完善失地農(nóng)民的社會保障制度研究，深入對失地農(nóng)民社會保障制度的研究，對失地農(nóng)民社會保障制度的建立和完善，具有極其重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前失地農(nóng)民補償安置政策的缺陷

（一）征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低

首先，以產(chǎn)值作為征地補償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理。目前形成的土地征用價格，難以全面反映耕地本身的價值，征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低。其次，征地補償標(biāo)準(zhǔn)未包含土地的增值部分。農(nóng)地一經(jīng)征用后，其用途的改變通常會導(dǎo)致地價的飆升。但是，地方政府在制定補償標(biāo)準(zhǔn)的時候，并沒有考慮到增值因素。第三未能考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異對地價的影響。從實際情況看，現(xiàn)行征地補償標(biāo)準(zhǔn)，不管是低限還是高限，都遠遠不足以使失地農(nóng)民保持原有的收入水平，不足以彌補農(nóng)民因失去土地而帶來的機會損失。

（二）征地補償?shù)姆峙浜褪褂貌缓侠?/p>

在地方政府的實際工作中，土地財產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)歸屬的界定仍然難以明確。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般都認(rèn)為是所有權(quán)主體，但是在實際中，完全把經(jīng)營、管理土地的義務(wù)交給了承包土地的農(nóng)民。農(nóng)民并沒有土地的所有權(quán)，只有使用權(quán)，享受土地所生產(chǎn)的出來的經(jīng)濟利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的目標(biāo)函數(shù)是復(fù)雜的，其自身利益、政治原則的介入使得其可靠性并不確定。

從經(jīng)濟落后地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非收益分配的實證研究可以看到：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中政府獲得絕大多數(shù)土地收益，而農(nóng)民群體僅獲得一小部分。另外，作為財政預(yù)算外收入，土地出讓金本應(yīng)專項用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和開發(fā)，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實上難以監(jiān)控，往往出現(xiàn)地方政府和開發(fā)商合謀牟利并尋租的情況。

（三）土地的“低征高賣”對農(nóng)民造成嚴(yán)重侵害

在征地補償制度的設(shè)計實施過程中，政府作為土地使用權(quán)和征地者的分配角色，將會盡可能地將補償標(biāo)準(zhǔn)降到最低，以減少自己的征地?fù)p失，再以過高的價格將土地出讓獲得一定的經(jīng)濟利益和財政收入。部分基層政府在土地出讓過程中，存在先征后返、空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，甚至還存在未批先供，私吞土地出讓金的現(xiàn)象。在很多地方，地方政府將土地底價從農(nóng)民手中征回，再以高價賣給開放商，農(nóng)民的利益受到傷害。部分的地方政府企業(yè)化、經(jīng)濟化的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，政府征地有很多都并非出于公共利益的需要，而是用于自己投資，部分地方政府在征地過程中已經(jīng)儼然成為了利益主體。

這種低價進、高價出的行為，明顯就是地方政府與農(nóng)民在爭奪權(quán)益。一些地方政府利用所謂的“社會發(fā)展”等公共福利為幌子堂而皇之地大肆征地，把土地視為“第二錢袋子”，以地生財，完全不顧農(nóng)民的利益大有所在。一方面以盡可能低地補償費用征收土地;另一方面以高于市場均衡價格的價格出售土地的使用權(quán)，從中牟利。某些地方政府確以經(jīng)濟人的身份參與市場經(jīng)濟活動，謀求自身利益的最大化。

二、失地農(nóng)民社會保障的政策取向

（一）以安置失地農(nóng)民的實際社會成本為依據(jù)制定補償標(biāo)準(zhǔn)

因征地而失去土地的農(nóng)民，是徹底城市化了的農(nóng)民，其生產(chǎn)和生活方式也必然會完成城市化過程。因此補償安置標(biāo)準(zhǔn)就不能再按照其歷史上的生產(chǎn)以及生活的標(biāo)準(zhǔn)來確定，而應(yīng)該根據(jù)社會的發(fā)展按照土地的成本來確定。為滿足失地農(nóng)民的可持續(xù)性生計需要，征地補償安置以及社會保障應(yīng)該考慮的因素主要有：就業(yè)和創(chuàng)業(yè)資本、生活費用、住房、社會保障、土地的增值利益等方面;一些地方在確定農(nóng)民的征地補償標(biāo)準(zhǔn)時，開始考慮人均耕地、地類、土地區(qū)位、狀況、該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因子對于征地費用的確定具有啟示意義。如征地的補償安置費用不是按照土地原用途來測算，也不是完全按照土地未來用途來測算，而是按照失地的土地價格確定的。而土地價格則是按照失地農(nóng)民的實際社會安置成本來確定。對非征地而言，其價格則應(yīng)該按照土地的產(chǎn)出率和承載能力來確定。現(xiàn)實中，土地價格的確定應(yīng)該是一個完全市場化的行為過程，應(yīng)該是一個以人為本和以民為本的實踐活動。

（二）確立確立“就業(yè)優(yōu)先”的政策目標(biāo)

就業(yè)是民生之本，失地農(nóng)民的生活安置、社會保障安置不應(yīng)該僅僅寄期望于單純的土地安置補償，從可持續(xù)性生計角度考慮，還應(yīng)該立足于農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，變被動的補償安置為積極的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，但征地的補償安置是失地農(nóng)民進入城市再就業(yè)、再創(chuàng)業(yè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。為此，不僅應(yīng)把失地農(nóng)民的補償安置與失地農(nóng)民的就業(yè)以及創(chuàng)業(yè)成本加以聯(lián)系，而且要將失地農(nóng)民的可持續(xù)性生計放在第一位，以滿足其可持續(xù)性生計的需要，按照社會化發(fā)展和市場經(jīng)濟的發(fā)展方向要求，滿足失地農(nóng)民的生活以及生產(chǎn)需要。

（三）重點突出社會保障安置

目前各地征地安置方式單一，主要采用貨幣安置方式，往往難以長期有效地解決失地農(nóng)民的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，更難一勞永逸地解決失地農(nóng)民的后顧之憂，而社會保障安置則有助于解決上述問題。

從社會保障安置看，用征用土地補償費和安置補助費購買養(yǎng)老保險，逐步將失地農(nóng)民納入社會保障體系，有利于解決失地農(nóng)民的后顧之憂。實踐中，社會保障安置是在征地補償中，不再向失地村集體和農(nóng)民個人支付土地補償和安置費用，而是核定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，將費用列入勞動和社會保障部門設(shè)立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障部門與失地農(nóng)民簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費條件的失地農(nóng)民，為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。在目前政策條件下，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)，雖然會增加社會保障負(fù)擔(dān)，但從妥善安置失地農(nóng)民的需要出發(fā)，對其土地補償費和安置補助費進行合理規(guī)劃，及時將其納入社會保險體系應(yīng)該是最佳的政策選擇。

（四）按市場經(jīng)濟要求完善失地農(nóng)民補償安置制度

改革開放以來，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的基本建立，政府、用地單位和農(nóng)民之間的“交換”越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。在現(xiàn)行政策空間下，政府、用地單位也越來越難以承擔(dān)起妥善安置失地農(nóng)民的職責(zé)。其原因在于，原來由國家包攬失地農(nóng)民生活、就業(yè)和保障的征地行為，現(xiàn)在已經(jīng)開始市場化。市場規(guī)則開始支配征地行為的結(jié)果，使原來有效的政策措施基本失效。要妥善安置失地農(nóng)民，必須按照市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，完善現(xiàn)行征地制度。

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[責(zé)任編輯 " 吳高君]