臺灣“行政院大陸委員會”的施政狀況評析

摘 要：“行政院大陸委員會”是臺灣當局處理兩岸事務(wù)的專門行政機構(gòu)，在兩岸交流上扮演了一個非常矛盾的角色。其施政原則和施政理念的矛盾導致了其施政措施方面的保守僵化，而施政措施的矛盾則體現(xiàn)了“陸委會”施政原則和施政理念的變化。

關(guān)鍵詞：臺灣;“行政院大陸委員會”;施政狀況

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0304-02

從“陸委會”成立至今的二十余年間，“陸委會”在兩岸關(guān)系中扮演了一個十分重要的角色，其施政就表現(xiàn)出開放之余有很大的局限性、積極措施的背后同時有一定的消極性。

一、在施政原則上：是否堅持“行政中立”的矛盾

“行政中立”是一個行政組織本應(yīng)具有的重要的施政原則之一。“行政中立”要求行政組織在施政中堅持中立原則，不隨政黨政治和個人因素改變政策。“陸委會”是臺“行政院”的下屬組織，其機構(gòu)定位要求其必須做到“行政中立”。但是在實際工作中，“陸委會”很難貫徹“行政中立”的原則，這是“陸委會”矛盾體的表現(xiàn)之一。造成“陸委會”在“行政中立”原則中矛盾的原因主要是臺灣島內(nèi)政治體制的原因。雖然“陸委會”是臺當局大陸政策的決策和執(zhí)行機構(gòu)，在實際操作中有很大的權(quán)力，但是事實上最后決策權(quán)并不完全是其能夠掌握的，很多大陸政策的決策權(quán)完全被臺當局最高領(lǐng)導人“總統(tǒng)”所掌握。其實臺灣當局很多政策的最終決策權(quán)都不在行政體系，而由“總統(tǒng)”直接牽制和決策。臺灣當局的這種決策體制是十分粗糙的，嚴重缺乏民意基礎(chǔ)，拋開體制內(nèi)的決策系統(tǒng)，采用“獨自裁決”的手段，施行體制外決策，以個人決策取代集體決策。無論是李登輝、陳水扁，抑或是馬英九，經(jīng)常對“各部會”進行干預(yù)，種種決策經(jīng)常是“總統(tǒng)官邸”作出的。而臺灣的大陸政策正是這種體制外決策和個人決策的產(chǎn)物。

二、在施政理念上：“一個中國”與“臺灣獨立政治實體”的矛盾

“陸委會”是臺灣當局在國民黨統(tǒng)治時期按照“一國兩府”的架構(gòu)成立的，以“一國兩府”的概念來處理兩岸事務(wù)是其成立初期的施政理念。隨著臺灣最高當局一系列“去中國化”的舉措，“陸委會”的施政理念也逐漸在“一個中國”原則上退化，這就導致了“陸委會”在施政理念上產(chǎn)生了“一個中國”與“臺灣獨立政治實體”上的矛盾。2008年，國民黨重新上臺，兩岸關(guān)系被其界定與“一個中國，各自表述”之上。“陸委會”成立之初，基本上按照“國統(tǒng)會”頒布的《國家統(tǒng)一綱領(lǐng)》和兩岸海基會和海協(xié)會經(jīng)過協(xié)商達成“一個中國，各自表述”的原則來展開工作。在“一個中國”的指導之下，施行了一系列有效的措施，推動了兩岸關(guān)系的進展。雖然1991年“陸委會”主委黃昆輝指出，“大陸政策就是國家統(tǒng)一政策”。主張在“國統(tǒng)綱領(lǐng)”的指導之下，進行工作，展開兩岸民間的交流。但是《國統(tǒng)綱領(lǐng)》明顯給兩岸關(guān)系的定位是“一個中國，兩個對等的政治實體”。在此指導之下，“陸委會”以“一個國家，兩個政治實體”的原則規(guī)劃兩岸人民關(guān)系。1994年7月5日“陸委會”公布《臺海兩岸關(guān)系說明書》，在這個文件中，“陸委會”宣稱傳統(tǒng)的“一個中國”現(xiàn)已分裂為“兩個對等政治實體”。《臺海兩岸關(guān)系說明書》雖表示仍將堅持“一個中國”立場和實現(xiàn)統(tǒng)一目標，但其著重點主張兩岸應(yīng)“分裂分制”[1]。此后的幾年間，“陸委會”基本上是在《國家統(tǒng)一綱領(lǐng)》和《臺海兩岸關(guān)系說明書》的指導之下進行大陸工作。但其側(cè)重點則明顯在夸大分裂，鼓吹其對等的政治實體。1999年“陸委會”則進一步將兩岸關(guān)系定位為“特殊的國與國”，這無疑是對李登輝“兩國論”的解讀。民進黨執(zhí)政后，“陸委會”對兩岸的定位基本上維持在“兩國論”的基調(diào)之上，鼓吹“一邊一國”，聲稱沒有“一個中國”。配合指導思想的變化，“陸委會”一方面攻擊大陸“一國兩制”政策，另一方面抵制兩岸進行政治協(xié)商。 “陸委會”在“一個中國”和“兩個政治實體”上的矛盾，對兩岸交流來說是一個阻礙。

三、在施政措施上：開放與限制的矛盾

由于“陸委會”在施政原則和理念上的矛盾，以及島內(nèi)政治體制的制約使得“陸委會”在實際工作中有很大的局限，“陸委會”在施政措施上存在開放和限制的矛盾。

在兩岸人員往來上，“陸委會”十幾年來基本上是處于半開放狀態(tài)，即對臺灣民眾放寬，對大陸民眾嚴格。“陸委會”通過的《兩岸關(guān)系條例》是臺灣當局為了給正在發(fā)展中的兩岸關(guān)系定位，該條例對促進兩岸民間交流，尤其是大陸人士入島交流具有一定的積極意義。兩岸文教交流方面，“陸委會”開放了一系列的法案，在兩岸科技、文化、教育、體育等方面都有很大的開放，促進了兩岸文教的互通。總體來說兩岸之間的文教交流政策是“陸委會”最為開放的政策之一。“陸委會”先后提出《現(xiàn)階段兩岸文化交流實施原則》、《兩岸文教交流政策說明書》，對兩岸民間交流及兩岸學術(shù)界、影視界、體育界、出版界、美術(shù)界等各方面的交流。二十幾年來，兩岸文教交流不但范圍擴大，層級提高，而且交流的內(nèi)容也十分豐富。兩岸經(jīng)貿(mào)交流方面，“陸委會”成立之初，本是積極促進兩岸經(jīng)貿(mào)交流的，朝向“導多于禁”的方向發(fā)展。但在同時也出臺一些阻礙措施，如禁止臺灣廠商將資金、場所轉(zhuǎn)移大陸等。1996年李登輝拋出“戒急用忍”的言論，“陸委會”開始為兩岸經(jīng)貿(mào)降溫，表現(xiàn)在阻撓臺商“西進”即赴大陸投資，并提高臺商赴大陸投資案的審查門檻。2000年陳水扁上臺執(zhí)政，迫于島內(nèi)經(jīng)濟的嚴峻形勢，開始松綁“戒急用忍”政策，“陸委會”為此拋出一些積極措施，如推動兩岸“小三通”;同大陸協(xié)商達成2005年、2006年春節(jié)臺商包機直航。但在島內(nèi)強烈要求“三通”和放棄“戒急用忍”上進展十分緩慢，多項放寬“戒急用忍”的措施都被“陸委會”卡住。只要“陸委會”不點頭，其他部門就只能坐等。2008年，臺灣再次實現(xiàn)政黨輪替，國民黨把推動兩岸交流作為施政重要方針，兩岸三通才得于2008年12月15日實現(xiàn)。

綜上所述，“陸委會”是在兩岸交流上扮演了一個非常矛盾的角色。施政原則和施政理念的矛盾導致了其施政措施方面的保守僵化，而施政措施的矛盾則體現(xiàn)了“陸委會”施政原則和施政理念的變化。這對兩岸關(guān)系的發(fā)展有很大的制約和消極作用。

參考文獻：

[1] "全國臺灣研究會.臺灣1994[M].北京：北京出版社，1995：42.

[責任編輯 " 陳 鶴]