中國服務型政府的價值內涵與構建路徑

摘 要：服務型政府的構建一直是一項復雜又艱巨的系統工程，經過幾年建設和完善，它仍然面臨著許多障礙和困境。政府只有從行政理念、政府職能、機構改革、運行機制、行政效率等多方面入手，才能擺脫政府轉型中的困境，克服轉型期的層層障礙，使之更有效地推進。通過分析服務型政府價值內涵，闡述構建服務型政府的有效路徑。

關鍵詞：服務型政府;價值內涵;構建路徑

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0264-03

構建服務型政府是當今世界行政改革的大勢所趨，自20世紀七八十年代以來，世界各國政府都把構建服務型政府作為政府改革的主要目標。

一、服務型政府的價值內涵

（一）公民的角色

公民是積極的公民而不僅僅是顧客。新公共管理理論將公民定位于顧客，主張借鑒私人企業的管理經驗進行公共管理，這種理念促使公共部門改善績效，提高服務質量。政府屬于公民所有，作為主權者的公民，地位是平等的，且應積極參與政府的管理過程，成為與政府互動的重要主體。

（二）政府的角色

政府是具有特定職能的有限政府，是服務者。現代政府建立在高度發達的市場經濟和市民社會基礎上，政府須正視社會力量，重視市場配置資源的主體性地位。市民社會逐步建立和完善，迫切要求政府退出某些領域，把一部分社會事務交由社會和市場自主解決。因此，現代政府應是一個權力、職能、責任均有限的政府，扮演服務者角色。

（三）行政理念

服務于公民而不是管制，以民為本，以人為本。政府與公民應該是一種服務與被服務的關系，公民處于本位。服務型政府的核心價值理念是服務，服務是其存在的前提和合法性基礎。

（四）組織結構

高效便民的彈性結構。服務型政府追求高效便民，應盡量避免如官僚主義、手續煩瑣等問題，滿足公民不同層次的需要。

（五）行為方式

民主法治，開放透明，體現公平性。民主行政和法治行政的基本要求是開放透明、公平合理。政務公開使民主和法治成為現實，具有可操作性。

（六）政策過程

政府與公民互動、協商的過程。要反映公民意志，決策就須公民廣泛參與，由政府與相關利益公民團體或個人通過充分對話、溝通、協商和妥協形成的。

二、構建服務型政府的有效路徑

中國服務型政府已建設近十年，雖然取得了顯著成績，但它仍面臨著許多障礙和困境，如政府服務理念淡化，意識和觀念的不到位;政府機構改革乏力，陷入了了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈;政府人員素質偏低。

黨的十八屆三中全會對服務型政府構建提出了新的要求。李克強總理2013年3月上任之初提出“兩個凡是”，即凡是市場能夠做到的，交給市場;凡是社會能做到的，交給社會。“兩個凡是”核心是政府向市場放權讓利，激發市場活力;政府向社會放權，將那些本應由社會承擔的事務交由社會承擔。為推進“兩個凡是”，需要加大政府自身改革力度，用三個字概括，就是“減、放、管”。“減”指減政、減少行政審批、減少對微觀經濟的干預;“放”指政府向市場和社會放權，中央向地方放權;“管”指的是政府把該管的事管好。由此可見，李克強總理對服務型政府的構建又有新要求。

針對中國服務型政府構建中存在的障礙和困境，順應改革要求，存在以下有效構建路徑：

（一）轉變行政理念，樹立服務意識

其一，理念實現從“管制行政”到“服務行政”的轉變。服務型政府是以“服務行政”理念為指導的一種全新模式，它以市場或顧客為導向，更加注重服務，其職責是根據顧客需求提供服務。政府應根據公眾的需求提供公共產品和公共服務，并盡量縮減自己的權力，通過發展社會的中介組織，擴大社會的自身管理。

其二，實現從“官本位”到“民本位”理念的轉變。盡管政府也強調為官者要有強烈的社會責任感和道德義務感，但官本位仍然是封建政治的體現，不能充分地尊重民意、體現民意，有悖于現代管理中行政職能的發揮。構建服務型政府，應徹底扭轉官本位現象，從行政職能角度出發，強調政府應發揮的服務職能，從官本位逐步走向民本位與市場本位。政府在行政管理的過程中應時刻以社會公眾的需求為出發點，以社會公眾的意志為根本方向，切實加強其公共服務職能，解決政府現代行政理念和服務意識淡化的問題。

（二）轉變政府職能，明確角色定位

政府職能的轉變主要是理順政府與企業、政府與社會的關系，解決政府職能上錯位、缺位、越位的問題，實現政府在經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等方面的準確定位。具體來說：

其一，實現政企分開。市場經濟中企業是經濟建設的真正主體，政府不再充當經濟建設的主體角色。政企分開主要指政企職責分開，即企業自主地組織生產經營，政府不再干預其微觀經濟活動，而應該由政府承擔的社會職能從企業中剝離出來，交給政府。要做到這一點，中國政府必須對自身的目的、職能和管理方式做出適當的調整，要牢固樹立為企業服務的思想，正確認識政企關系。

其二，改革行政審批制度。改革行政審批制度，最根本的是要轉變政府管理經濟的理念，突出市場導向。對沒有必要由政府審批的項目，要進一步簡化行政審批程序，尤其對非政府資金建設項目，應由審批制向核準或登記備案制轉變;對必須由政府審批的項目要增強透明度，強化責任制，既要符合經濟社會平衡發展的方向，體現國家對投資融資宏觀調控目的，又要符合各地方和各行業發展的實際情況，為社會投資、外商投資創造良好的環境。

其三，充分開發社會資源，培育和發展非政府組織。政府職能轉變的一個重要方面是從微觀管理為主向宏觀管理為主轉變，而政府通過向非政府組織轉移部分微觀管理職能，可以使自己從微觀管理中解脫出來，集中精力抓好宏觀管理，這也是避免政府機構臃腫和效率低下的有效方法，這必將提高政府的公共管理質量。

其四，政府重心下移，建立“社區導向的政務模式”。隨著中國社會主義市場經濟的逐步深化，社會公眾對政府的服務需求也日益多樣化、個性化，為適應這種新變化，有必要適度授權給基層機關和社區，建立一個創新型、有迅速反應能力和預警能力的政府，其基本途徑就是建立“社區導向的政務模式”。“社區導向的政務模式”是將部分公共管理權力外移至社區，授權社區的居民直接參與社區相關的公共事務決策，以便公共政策能直接反映民眾的意向。

（三）深化機構改革，控制政府規模

政府機構改革的重要內容就是調整政府間的關系，政府間的關系是指“中央政府與各級地方政府之間縱橫交錯的網絡關系。對于縱向政府間關系來說，要明確界定和規范政府各級、各部門的職能分工，在加強中央監管的同時加強地方民主政治建設，逐步推行市縣地方自治;對于橫向政府間關系來說，各政府間應在平等競爭合作中謀求共同發展，其關系調整應該“以公平競爭、協調合作、互通有無、互相支援、共同發展為主要內容，以自覺為原則。”

中國政府機構改革始終沒有跳出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，最近的一次“大部制”改革效果還有待觀察，因此應進一步加大行政機構改革的力度，鞏固并深化行政機構改革的成果，進一步壓縮政府規模。各級行政機關的設置要按照職能類同、業務均衡、權責分明、規模適中的原則進行調整：對階段性任務已經完成，業務或功能明顯萎縮或因政策改變、管轄區域調整等已無存在必要的機關應堅決撤并;對業務性質相近或相互間有互補性質的不同機關，可以依法合并或成立綜合性機關，盡可能地實行大部制結構并切實精簡領導職數和機關工作人員的數量。

（四）創新運行機制，改進管理方式

其一，推行陽光行政，實現政務公開。對于重大決策信息、群眾反映強烈的熱點問題、容易引發矛盾糾紛的難點問題、以及行政管理過程中形成的有關文件、檔案和資料等，除國家規定需保密的以外，都應公開，這是構建服務型政府的基本要求。政務公開的基本形式有行政聽證制度和行政咨詢制度兩種，二者都是行政民主化的重要內容。目前，中國各級政府的透明度仍不夠，雖然對于很多政策也有召開聽證會這一程序，但是在實際中卻大部分流于形式，人民群眾的意見被真正采納的機會較少，在一定程度上抑制了群眾的積極性。行政聽證制度和行政咨詢制度還應繼續完善和改進，進一步擴大聽證和咨詢的范圍，增強公眾參政議政的主體地位，將公眾的意見和建議切實納入到政府部門政策制定中去，增強公共政策的科學性和民主性。

其二，加快電子政務建設，提升服務能力。目前中國的電子政務只是停留在網頁新聞發布的功能上，互聯網的互動性沒有得到有效的應用，政府網站還有很多實用功能有待開發。要加強電子政務，推進服務型政府的建設，首先要加強信息基礎設施的建設，提高信息網絡覆蓋率。在此基礎上，政府部門還要增強信息公開化程度，加強政府門戶網站的建設，進而整合政務信息資源，推進政府業務電子化的進程。具體來說，各級政府應在對網站信息內容進行更新、補充，增強信息公開化程度的同時，對網站的內容結構進行調整，著重加強政府為社會提供的在線服務，使公眾可以方便快捷通過政府網站查詢有關信息，獲得相關服務。

其三，改進績效考核機制，完善行政問責制度。服務型政府行政的本質是服務，因此要建設服務型政府，就必須以服務對象的滿意程度來評價政府績效。這就要求政府必須盡快廢止以GDP為取向的業績評價體系，糾正經濟利益至上的片面發展觀，整合現行的考核辦法，建立社會性評價機制，采用目標管理、全面質量管理等手段進行績效管理，并吸納專家學者、社會公眾參與評議和考核，對公共服務型政府進行客觀公正的評價，促進政府績效的提高。在此基礎上，還要獎優罰劣，建立和完善激勵約束機制，充分調動公務員的積極性。與這一點相對應，構建服務型政府還要求我們建立科學的行政問責制，使政府的權力始終處于公民的監督和控制之下。

其四，加強社會利益協調，完善公民參與機制。首先，要提升公民參政議政的能力。公民參與能力的培養是提高參與質量的重要基礎，政府應該積極向公民授權，正確引導。其次，要建立健全公民參與的機制。政府的決策應廣泛征求公民的意見，深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，推進政府決策的科學化、民主化，切實提供真正滿足公眾需求的公共產品和服務。再次，要努力拓寬公民參與的途徑。應充分借助現代電子技術，實現網絡時代公民參與渠道的立體化、多樣化，構建高效、便捷、透明的公民參與網絡。最后，完善社會利益協調機制。在政府與公民發生矛盾和利益沖突時，政府作為推進社會和諧的主導力量，必須在合法化的制度框架內，通過政府與公民平等的對話、溝通，并采取協商、解釋、勸說的方式來加以解決。

其五，建立和完善公共財政體制，加大政府對公共服務的投入。中國現行的財政體制將財政資金較多地投資于競爭性行業，而在解決就業、社會保障、義務教育等社會事業方面的投入過少。落實科學發展觀，解決發展失衡和諸多社會矛盾，必須改革投資型財政體制，并通過逐漸調整財政支出結構，加快建立公共服務型財政體制，將財政支出的重點轉向公共安全、公共衛生、公共教育、社會保障和公共基礎設施方面。

（五）強化隊伍素質，提高行政效率

建設服務型政府，必須提高政府的服務能力，而政府的服務能力是通過人這個主體來體現的。針對中國服務型政府建設中顯現的公務員認識不到位、思想觀念落后、業務素質不高等問題，當前的一項重要任務是堅持年輕化、知識化、專業化的方針，不斷完善中國的公務員制度，提高公務員的素質水平，努力造就一支能更好地為廣大人民和社會提供優質高效服務的公務員隊伍。要提高公務員的整體素質和水平，就必須強化對公務員世界觀、人生觀和權力觀的教育，提高他們防腐拒變的能力，自覺抵制資產階級腐朽思想的腐蝕;要加強法治教育和倫理教育，使公務員在行政過程中能把依法行政和以德行政結合起來，提高自身思想道德素質;要做好相關培訓工作，努力提高廣大公務員的業務能力，以期使公務員隊伍的整體素質有較大改善。

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