新型城鎮化進程中流動人口的社會保障困境分析

摘 要：中國自城鎮化以來，大量農村人口走出了農村，但由于社會保障制度及其配套政策的殘缺，他們無法真正融入城市，“流動”成為這一群體的主要特征。新型城鎮化的核心是“人”的城鎮化，流動人口的社會保障問題成為制約新型城鎮化進程的瓶頸和關鍵。通過分析流動人口社會保障面臨的困境及其成因，另辟蹊徑地提出發展縣域經濟，以小城鎮為過渡的化解對策。

關鍵詞：新型城鎮化;流動人口;社會保障困境

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0058-03

2010年，中國人均國民總收入達到4 260美元，首次進入中等收入國家的行列。2011年，中國城鎮化率達到 51.27%，城鎮常住人口首次超過農村人口。這兩個“首次”意義重大，標志著中國開始由鄉村中國向城市中國轉變，中國經濟社會和城鎮化進入新發展階段[1]。根據國家統計局最新數據顯示，2012年中國流動人口數量達2.36億，人口的大規模流動與中國新型城鎮化的發展密切相關。黨的十八大提出，新型城鎮化的核心是“人”的城鎮化，城鎮化不僅是指空間上的轉移，更重要的是完成由農民到市民的轉變。然而目前中國社會保障體系存在著的諸多問題成為了制約這一目標實現的瓶頸，保證流動人員的社會保障待遇成為新型城鎮化進程中的重中之重。

一、新型城鎮化進程中流動人口社會保障困境

（一）流動人口的涵義及變遷

對于流動人口，目前中國尚沒有一個準確的概念界定。在中國現行戶籍管理制度下，流動人口指的是離開常住戶籍所在地，跨越一定的行政轄區，因故前往它地滯留暫住并不時回返的人口[2]。主要包括鄉村—城市、城市—城市間流動的人口，本文主要分析的是鄉村—城市的流動人口。

中國流動人口的結構、流向和利益訴求是隨著經濟發展動態變遷的，其流動狀況與城鎮化進程密切相關。城鎮化初期，流動人口的遷移呈現“候鳥式”的特征。隨著城鎮化進程的推進，流動人口的遷移步伐也會趨于平穩。目前城鎮化率已過半，進入攻堅階段，新生代農民工成為流動人口的主體，他們有著較強烈的融入城市意愿，流向主要是大城市，但在公共服務、社會保障事務等方面的參與程度比較低、參與渠道比較少。

因此，必須轉變城鎮化的發展方式，減少城鎮面積的單一、盲目擴張，從增強城鎮化待遇和促進人口城鎮化方面入手，保障好規模龐大的流動人員的權益，把實現流動人口的城鎮化作為下一步城鎮化工作的重點。

（二）流動人口的社會保障困境分析

基于特殊的歷史和國情，中國目前社會保障實行的是城鄉二元機制。城鄉之間、城鎮中不同職業人群之間的社會保險在種類、繳費方式、待遇水平等方面都有所不同。在這種社會保障體系下，流動人口的社會保障狀況可以概括為缺、亂、損[3]。

“缺”表現為占流動人口總數80%的農村流動人口中，大多數幾乎是沒有任何社會保障，城市的高危工作大多由他們從事，社會保障的缺失增加了風險。《中國流動人口發展報告2013》調查數據顯示，農村戶籍流動人口就業穩定是一種低收入、缺少保障的低層次穩定，他們中有55.1%每周沒有一天休息日，59.3%每天工作時間在9小時及以上。在承受長時間連續工作的同時，他們的勞動保障也沒有得到很好的落實，1/3沒有簽訂任何勞動合同，養老、醫療、工傷保險的參保比例僅為30.7%、34.9%、29.5%[4]。

“亂”表現為目前各地流動人口社會保障試驗混亂，缺乏全國性的統一指導，各地政策五花八門，影響了社會保障制度的公平性，也為日后社會保障全國統籌和各地區之間的接續工作增加了很多困難。針對外來流動人員的社會保障問題，青島、天津等地對流動人員實行了無社會保障的超低成本的用工;北京、上海等地實行與本地職工有差別的社會保險制度;而珠海和海南等地實行與本地人口一樣的“市民待遇”政策 [5]。這種政策上的差異導致了流動人口社會保險參與狀況的地區差異。據調查，2011年，西藏、寧夏等14個省養老保險參保比在10%以下;建設兵團、內蒙古、安徽等10個省養老保險參保比在10%～20%之間;北京、上海等8個省參保比在20%以上[6]。流動人口社會保險的這種“亂”象，不利于勞動力的流動，對新型城鎮化的推進和社會保障體系的完善造成了很大的障礙。

“損”主要表現在流動人口社會保障權益受損方面。整體而言，目前中國流動人口處于一種以犧牲權益換取城市工作生活機會的狀態。面臨著就業技能低、用工不規范、居住條件差、醫療衛生難保障、子女教育難解決等諸多困境。教育方面，根據2012年流動人口動態監測調查數據，16～18歲流動人口隨遷子女中，就讀高中的只有29.4%，就讀中專/職高的僅有8.9%，不在學的比例高達41.8%，過早的就業使隨遷子女成為勞動力市場的弱勢群體。在就業方面，流動人口主要集中在次級勞動力市場，就業質量低，僅有64.4%的流動人口簽訂了勞動合同，僅有31%的流動人口接受過技能培訓;在醫療方面，2012年僅有29.1%的流動人口享受本地城鎮職工醫療保險;71.9%的流動人口家庭租房生活，由政府提供廉租居住的比例極低，只占0.4%，覆蓋流動人口的城鎮住房保障體系尚未建立[6]。

二、當前流動人口社會保障困境的原因分析

相對于流動人口龐大的規模和他們對中國各方面發展的巨大作用而言，他們的社會保障水平是十分落后的，這對中國未來的可持續發展會造成不利的影響。造成中國流動人口社會保障困境的原因主要有以下三個方面。

（一）中國現有的社會保障制度不健全

1.立法落后，社會保障統籌層次低

中國目前還沒有一部專門針對流動人員社會保障方面的法律，國家所有的立法中對流動人員社會保險方面的規定也都是比較籠統的。不少地方出臺了一些法規，但都是一些具有地方特色的，缺乏統一性和完整性，法律效力較弱，也不適合在全國范圍內推廣。2009年底，全國所有省級行政區都制訂了社會保障的省級統籌的制度，但由于各省之間經濟實力相差懸殊，實際執行中還有很多地區仍是縣級統籌層次，要實現真正的省級統籌還有很長的路要走，更不要說實現國家級統籌。

2.中國不同地區社會保險繳費基數差距大

中國獨有的地域特征和發展歷史造就了中國區域經濟發展水平差異較大的國情，不僅城鄉之間經濟發展水平差異很大，不同的地區之間發展情況也有很大的不同。經濟發展水平的參差不齊使不同區域之間社會保障水平差異較大。由于社會保險繳費基數是與一地的平均工資水平相掛鉤的，所以不同地區間社會保險的繳費基數和領取基數也就有所不同。這一系列不同不利于人口流動，也不利于流動人口社會保障待遇的保證。

3.社會保障體系二元分割，轉移接續困難

中國流動人員之所以出現入保困難，最直接的障礙就是中國目前二元分割的社會保障體系。一方面二元分割的社保體系加大了轉移接續的難度，流動人口跨越的區域越多就越難以統一;另一方面也導致了不同模式下的社會保障享有的待遇不同，成為了導致不公平的根源。

（二）社會保障體系的相應的配套政策不健全

1.戶籍制度和“分灶吃飯”的財政體系的限制

長期以來中國許多制度都是依附戶籍制度而存在的，社會保障政策不例外。大量流動人員限于戶籍無法享受流入地的保障待遇。另外，“分灶吃飯”的財政體系也不利于社會保障的統籌發展。以養老保險為例，受制于各地“分灶吃飯”的財政體制，在辦理社會保險轉移接續時，按規定，流動人口除了帶走屬于個人賬戶的那部分，只能帶走統籌賬戶中的一小部分。這樣有利于流出地，卻不利于流入地的發展。如此一來，各地都想最大化地利用當下的流動人口為其創造價值而同時又希望最小化地承擔未來的養老責任，不利于流動人口社會保障待遇的提高[7]。

2.城市公共服務體系的接納能力不足，信息化水平低

人口流動是趨利性的流動，而中國幅員遼闊的疆土上，發達地區并不多，這些地區的公共服務設施和公共產品供給已近乎飽和，出現了交通擁擠、水、電供給短缺的問題，流入人口普遍享受不到固有居民的一般待遇。另外，中國目前沒建立起完善的跨區域信息化系統，不能及時記錄人員流動的最近信息，也不利于流動人口社會保障權益的實現。

（三）各方主觀因素的不利影響

1.政府、企業和流動人口的觀念落后

受傳統觀念的影響，有些政府部門認為，農民有土地就可以養老了，因而不重視農村社會保障體系的建設。另一方面，許多規模小、實力較弱的企業為了降低成本，常常會采取補發獎金或簽臨時工合同不繳或少繳社會保險費用。這些政府和企業的短視行為都不利于流動人口社會保障體系的建立。另外，由于原先宣傳力度小，流動人口對社會保障事業的了解也很少，許多流動人口看不到社會保障的長遠意義，對入保抱有懷疑和猶豫的態度，參保積極性低。

2.社會文化心理方面的障礙

長期以來城鄉之間無論是在經濟發展水平上還是在公共資源的分配方面都產生了較大的差距，導致流動人口與城市固定戶籍人口之間產生了利益分歧，流動人口遭受到城市的排擠。這種歧視會形成強大的輿論壓力，也會通過一系列成文和不成文的政策規定表現出來[2]。

總之，新型城鎮化的核心是“人”的城鎮化，流動人口走的出農村卻融不進城市，社會保障“亂”、“損”、“缺”的窘境與社會保障體系的缺陷難辭其咎，各方配套政策缺位也要承擔一定的責任。

三、化解流動人口社會保障困境的思路

中國區域之間差異大，城鄉二元化，社會保障制度模塊化，這種情況下新建一種流動人口的社會保障制度會使中國社會保障制度更加“碎片化”，不利于城鄉一體化的社會保障制度的目標的實現。把流動人員納入城市保障體系固然會得到流動人員的支持，但趨于飽和的城市承載能力根本不允許這種做法。所以，要想解決中國大量流動人口的社會保障問題，必須從中國廣袤的農村入手，通過發展縣域經濟，發揮區域比較優勢，促進區域內小城鎮繁榮，是緩和各方矛盾，逐步實現“人”的城鎮化的一個過渡，也是在建設城鄉統一社會保障體系的過程中，解決大量流動人口社會保障問題的一個階段性的措施。這是發展中的一個必經階段，要重點做好三個方面的工作。

第一，做好總體規劃。縣域經濟的發展要有一個總體的規劃，如何利用本地特色發展，怎樣發展才能實現農村和城市的順利接軌。進行政策引導，做到立法先行，各級政府要出臺招商引資、土地流轉、教育就業、社會保險以及住房等相應的政策措施。加大投入，包括財政上的支持和人才上的劃撥，在政策上給與一定的傾斜，在科教文衛事業方面提高小城鎮的綜合水平，從宏觀上為縣域小城鎮的發展提供一個良好的大環境。

第二，落實好戶籍改革制度。2014年7月30日，國務院發布了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，戶籍制度改革進入全面實施階段，全面放開了建制縣和小城市的落戶限制。在推進小城鎮建設的過程中，要結合戶籍制度改革的方案，放開落戶限制的同時，完善小城鎮戶籍能享有的相應福利，從而對流動人口起到吸引的作用。在新型城鎮化進程中，先實現農村人口向小城鎮人口逐步轉換，城鄉戶籍在享受待遇方面的差距縮小，人口向大城市集中流動的現象就會有所緩解，通過農村—小城鎮—大城市的轉變，逐步調整利益分配格局，實現城鎮化待遇的一體化。

第三，在社會保障政策方面，小城鎮的社會保障體系要定位在承接農村和城市的橋梁。主要作用是改變廣大農村社會保障殘缺，保障水平低下的情況，逐步實現城鄉保障水平的統一。就目前城鎮化和戶籍制度改革的方向來看，人口由農村向城市的遷移是大趨勢，隨著人口遷移，農村社會保障體系中參與的人口將逐漸減少，最終將不再有農村社會保障。然而這個過程是緩慢的，目前必須結合中國發展的速度和現狀，循序漸進地完善社會保障政策，逐步提高小城鎮社會保障的水平，擴大其覆蓋面，本著方便轉移接續的原則，仿照城市的社會保障體系建立相應的保障。

總之，規模龐大的流動人口是現階段中國必須高度關注的一個群體，他們對中國的發展做出了巨大的貢獻，只有保障好這部分人的社會保障權益，才能真正實現中國社會保障一體化，發揮社會保障在實現公平正義，才能順利完成中國的新型城鎮化進程，讓全體人民共享經濟發展的成果。

參考文獻：

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[2] "茹克亞，曹李海.構建和諧社會下中國流動人口的社會保障問題[J].新思路，2008，（3）.

[3] "鄭功成.中國流動人口的社會保障問題[J].理論視野，2007，（6）.

[4] "國家人口和計劃生育委員會流動人口服務管理司.中國流動人口發展報告（2013）[M].北京：中國人口出版社，2013.

[5] "李凌云.中國社會保障制度地區差異協調機制[D].上海：華東政法學院，2003：4.

[6] "蔚志新.流動人口社會保險參與狀況的地區差異分析——基于 2011 年全國 32 個省級單位的流動人口問卷調查[J].人口學刊，

2013，（2）.

[7] "黃匡時，嘎日達.流動人口的社會保障陷阱和社會保障的流動陷阱[J].西部論壇，2011，（6）.

The Analysis of Migrant Population’s Social Security Dilemma During China’s New-type Urbanization

QIN Qin

（Hebei Normal University， School of Public Administration ，Shijiazhuang 050024，China）

Abstract：Since China’s urbanization，a large group of rural people went out of the countryside，but because of the incomplete social security system and its supporting policies.They can’t truly integrate this city，“mobility”has become the main characteristics of this group.The core of the new-type urbanization is“person” urbanization，which makes the problem of migrant population’s social security has become a bottleneck and critical factor of new-type urbanization.In this article，Through the analysis of the problems and causes of migrant population’s social security in the process of new-type urbanization，putting forward a new and refreshing way of developing County-level economy and taking the development of small-town as a transitory stage.

Key words：new-type urbanization;migrant population;social security dilemma

[責任編輯 " 陳麗敏]