美國食品安全監管模式對中國食品安全監管體系再造的啟示

摘 要：近年來，中國重大食品安全事故頻頻發生，食品安全現狀令人堪憂，食品安全監管工作顯得尤為重要和迫切。通過對目前中國食品安全監管存在的主要問題和美國食品安全監管模式進行分析，期望找到解決中國食品安全問題的途徑。

關鍵詞：食品安全;監管體系;再造

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0327-02

食品安全監管屬于公共物品，由于食品市場存在信息不對稱的現象，導致了食品安全監管的市場失靈，這就需要政府以行政手段進行干預以彌補市場調節作用的缺陷。

一、目前中國食品安全監管存在的主要問題

多起食品安全事件接連發生，暴露出中國政府食品安全監管仍存在的諸多問題、漏洞和缺陷，具體分析如下：

從法律體系方面看，雖然中國頒布了《食品衛生法》、《產品質量法》等近 20 部法律，有《農藥管理條例》等近40 部相關行政法規，但是這些法律法規體系出臺時是分段、分部門立法，缺乏系統性、統一性和協調性;有的法律法規沒有細節行規范配合，缺乏可操作性，有些相關的法規存在著相關交叉和矛盾等等問題。隨著經濟社會的發展和人們對食品安全問題認識的深化，食品安全法律法規體系某些方面已不能適應當形勢發展需要，有待調整和改進。

從食品安全標準體系方面看，雖然中國已經建立了食品安全國家標準1 965項，行業標準2 892項，但是這些標準體系缺乏整體規劃，數量少，協調性差，內容不完善，覆蓋面不夠廣，技術內容落后、實用性不強、缺少科學依據，整體水平較低。另外，在方法上與國際公認標準有較大差異，在國際上的可信度不高。

從監管主體來看，中國食品安全監管是多部門聯合監管，包括衛生、工商、交通部、農業部、國家環保局等10多個部門，部門之間分工重疊、監管職能分散，在日常監管中，各單位往往各自為政，職能交叉、多頭檢查的現象大量存在，增加了行政成本，浪費了國家有限的公共資源，降低了行政法效率。另外，中國長期以來對食品安全進行分段管理，監管部門之間缺乏溝通和整合，這種條塊分割不利于對食品進行全程質量管理，出了食品安全事故，各個部門互相推諉，都不承擔責任。

從處罰力度上看，處罰過輕，違法成本極低，對違法犯罪沒有足夠的威懾力。 如《食品安全法》第84條明確規定：“違反本法規定，未經許可從事食品生產經營活動，或者未經許可生產食品添加劑的，由有關主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產經營的食品、食品添加劑和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品;違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足1萬元的，并處2 000元以上5萬元以下罰款;貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額五倍以上10倍以下罰款。”相對說高額的違法收益，這點罰款微不足道，經營者愿意冒這個險。另外，缺乏違法者退出機制，在吊銷營業執照后對責任人再次從事食品生產經營沒有進行明確限制，這就導致今天違法經營者 被吊銷衛生許可證，明天又換個方式申請開業。因為法律的威懾力沒有充分發揮，所以經營敢鋌而走險，違法生產經營現象屢見不鮮。

二、美國食品安全監管體系分析

美國的食品安全體系由完備的食品安全法律法規體系、統一協調的食品監管機構、HACCP和NEISS食品安全風險防范管理系統、食品可追溯系統、食品召回制度等構成，實現了對各種食品“從農田到餐桌”的全程監控。

（一）食品安全法律法規體系完備

美國的食品安全法規被公認為是較完備的法規體系，目前有以《聯邦食品、藥品和化妝品法》為核心，包括《禽類產品檢驗法》、《蛋制品檢驗法》等共七部法令，這些法律從一開始就集中于食品供應的不同領域，法規的制定是以危險性分析和科學性為基礎，并擁有預防性的措施。這些法律法規覆蓋了所有食品，并為食品安全制定了非常具體的標準以及監管程序。美國食品安全的立法、執法和司法過程中必須遵守一定的程序，并以法令的形式固定下來，國會和各州議會制定法律;政府部門負責執行，司法部門負責對食品安全糾紛裁決 。另外，美國重視程序正義，通過制定《行政程序法》等三部法案，確保食品安全相關法律法規在制定和執行過程中被正確理解和適用。

（二）食品安全監管機構分工明確、聯合監管

美國聯邦政府食品安全監管機構有十幾個，其中食品藥品監督管理局、食品安全檢驗局、動植物檢疫局和環境保護局是四個主要的職能部門。這些部門分類監管、分工明確、權責分明，擁有相對自主獨立權，一種食品的全過程安全監管工作只由一個監管機構負責，防止出現職能打架或出事后推諉扯皮現象。另外，1998年，美國成立了總統食品安全管制委員會，負責綜合協調全國的食品安全監管工作。各食品安全監管職能部門的負責人都是該委員會成員，它的監管權力高度集中和統一，在協調、溝通、整合食品安全工作方面發揮了巨大作用。在委員會的協調下各機構統一合作、協同監管、這樣的監管機構設置大大降低了行政成本、提高了行政效率，保證了美國食品安全監管工作一直處于世界先進水平。

（三）建立HACCP和NEISS系統，進行食品安全風險防范管理

美國通過是風險評估和是風險管理兩個方面控制食品安全隱患，保障公眾的健康。在風險評估方面，建立了現代化的“危機分析與關鍵控制點”體系（HACCP），即以風險分析和關鍵控制點作為新的風險管理工具。HACCP系統以預防為主，強調識別并預防食品污染的風險，使可能的、合理的潛在危害得到識別，減少病毒侵入食品生產鏈的機會，使食品生產對最終產品的檢驗（即檢驗是否有不合格產品）轉化為控制生產環節中潛在的危害（即預防不合格產品）。實踐表明實施HACCP體系能更有效地預防食品污染，對食品從農場到餐桌的整個過程進行有效的控制。在風險管理方面，采用國家電子傷害監督系統（NEISS）系統收集數據。NEISS系統以全美國選定100家左右的醫院作為數據樣本，進行數據分析，為食品安全事件的后續處理提供依據。

（四）建立食品可追溯系統及食品召回制度

食品可追溯性指的是在生產、加工及銷售的各個環節中，對食品、飼料、食用性動物及有可能成為食品或飼料組成成分的所有物質的追溯或追蹤能力。它要求食品生產過程中記錄原料供應商信息，當食品出現安全問題時可以找到源頭，防止食品安全問題的擴大，保護公眾的健康。2003年13月12日，美國美國食品與藥品管理局 要求在美國國內從事生產、加工、包裝或動物消費的食品部門向其進行登記，以便進行食品安全跟蹤與追溯。

同時，美國建立了食品召回制度作為配套措施。食品召回制度召回的是離開生產線進入流通領域的缺陷食品，最終消費品由食品的生產商、進口商和經銷商承擔這個風險。美國的食品召回制度是在政府行政部門的主導下進行的，食品和藥物管理局和食品安全檢驗局負責具體實施。根據危害程度的不同，美國對食品召回分為三個等級，每一個等級做了非常詳細的說明和規定。另外，美國食品召回方面有一套嚴格的召回程序，確保食品召回制度的嚴格執行。

三、美國食品安全監管對中國政府食品監管再造的啟示

目前，中國食品安全面臨的形勢仍然十分嚴峻，美國的高水平的食品監管為構建適合中國國情的食品安全監管體系提供了重要的借鑒意義。

（一）健全法律法規體系和標準體系，加大違法處罰力度

對中國現有所有與食品類法律法規進行調整、修訂及整合，出臺實施條例和細則，做好食品安全監管配套建設，完善法律支撐體系，增強法律法規的可操作性。補充完善目前法律沒有明確規定而實踐又迫切需要的一些具體制度，如風險管理制度、食品召回制度、責任追究制度等，從而制定一個科學合理、可操作、系統全面、可操作性強的體系，逐步和國際社會接軌。在修訂食品衛生法時，應提高現有的食品安全處罰標準，加大對食品衛生不法行為的處罰力度，加大追究刑事責任追究，提高法律的威懾力。另外，要結合中國情況，參照國際先進標準，制定、修改中國的食品安全標準，制定出種類齊全、科學合理、統一協調的標準體系，解決不同標準間沖突和重復的現象，對食品安全全過程監制。

（二）成立國家食品安全委員會，建立分工明確、協調一致的監管機制

從美國情況來看，食品安全委員會很重要，因此建議中國成立食品安全委員會，負責專門統一、組織、協調各監管機構的活動，把分散和交叉的職能重新整合，同時建立管理信息系統，促進各機構的信息共享和公開。另外，合理劃分各監管機構的職能權限，明確分工、職責分明，防止出現食品安全監管錯位、缺位和越位的現象。

（三）建立從“農田到餐桌”全過程監控系統HACCP

HACCP確保食品在消費的生產、加工、制造、儲藏和食用等過程中的安全，在危害識別、評價和控制方面是一種科學、合理和系統的方法。根據中國國情，加快出臺覆蓋各行業的HACcP指導原則和評價準則，還要開展不同食品從原料采購、產品加工、貯藏、運輸、銷售等各個環節可能出現的危害關鍵點分析進行分析和評估，從而建立起完善的從“農田到餐桌”全過程監控系統。

（四）建立食品可追溯系統，完善食品召回制度

2009年中國開始實行食品召回制度，但是由于食品召回管理部門職能交叉重疊、食品安全標準無統一規定，相應的檢測技術手段和設備落后，缺乏快速反應預警機制等配套措施，食品召回制度可操作性差。因此，完善食品召回制度，出了上述措施相配套外，最重要的一項內容就是建立食品可追溯系統。食品可追溯系統可實現食品從生產到銷售的每一個環節相互追查，完善的可追溯系統是美國等發達國家食品召回制度有效實施的基礎，沒有一套行之有效的食品信息追溯系統，食品召回制度也很難發揮其應有效應。

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