土地財政及其風險分析

摘 要：分稅制以來的財稅體制決定了地方政府依靠土地財政的運行模式，推動了上一輪經濟持續走高，與此同時也導致了土地資源的浪費和房地產泡沫，存在著巨大的財政風險、金融風險，并不是一種科學發展的模式。應該按照公共財政的特質要求理清土地財政的制度調整思路，建立健全統一的、穩定的財收入制度;調整優化財政的公共支出結構;建立健全科學化、法治化的財政管理體系;構建公開、民主的財政決策制度，以此促成土地財政向與社會主義市場經濟發展相適應的公共財政體系的轉變。

關鍵詞：土地財政;公共財政;地方政府

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）31-0085-02

土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于預算外收入，又叫第二財政。中國大陸搞城市經營和土地財政，最早是從香港學過來的。但香港是土地私有制，政府要先收購私有土地，進行初步開發后才能出讓。而大陸是土地國有制，往往憑借公權力和專政機關力量強行征地拆遷，低價收購他人的土地使用權，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸騰。其行政執法依據是國務院的《拆遷條例》，而不是全國人大的《物權法》。

近年來，地方政府土地財政運行模式愈演愈烈，其成因復雜，利弊互現。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。在“土地財政”上，這些地方政府最核心的做法是土地整理，即政府運用行政權力把集體所有或其他用途的土地整合后，進行招拍掛，價格就會倍增。

本文擬通過對地方政府土地財政構成的分析，研究地方政府相應的財政行為策略及其風險，進而按照公共財政的特質要求厘清土地財政的制度調整思路。

一、中國地方政府從土地獲得財政收益的構成

（一）地方政府從土地獲得的稅收收入

1994 年實行分稅制后，地方政府從土地獲得的直接相關的稅收主要包括耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產稅等。地方政府從與土地間接相關行業獲得的稅收收入，主要包括與土地出讓及開發相關的上下游產業，如建筑業、房地產業的營業稅等。這些稅收屬于政府預算內財政收入。

（二）地方政府從土地獲得的非稅收入

地方政府從土地獲得的非稅收入根據其是否列入預算分為預算內非稅收入和預算外非稅收入。土地出讓金是土地非稅收入中數目最大的項目。分稅制改革明確了土地出讓金歸屬于地方政府，列為預算外財政收入，但自2007 年起，中央要求土地出讓金收支納入地方預算，建立出讓金收支專戶，實行“收支兩條線”管理。新增建設用地有償使用費也屬于非稅收收入。2007 年起，新增建設用地土地有償使用費在原有基礎上提高一倍，仍實行中央與地方三七分成的體制，地方政府所得一律全額繳入省級國庫。

地方政府從土地獲得的非稅收入，還包括其他近十多種的收費收入。如從土地征收到土地出讓再到土地規劃建設各個環節，需要繳納的費用包括：（1）土地部門征收的費用，如耕地開墾費、房屋拆遷費、新增建設用地有償使用費等;（2）財政部門征收的費用，如土地使用費、土地租金;（3）其他部門征收的費用，即與農業、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等部門相關的費用。這些收費有的納入部門預算，有的由政府自行管理。

（三）地方政府的土地融資收益

為了規避人民銀行不允許地方政府直接從銀行貸款的規定，地方政府的應對辦法是成立各種政府性公司，為城市的基礎設施投資、大宗項目投資進行融資貸款，獲得貸款的工具就是政府儲備的土地。這部分由土地抵押所帶來的隱形收益長期被人們忽視。

二、地方政府土地財政策略的風險

在現行財稅體制下，“一級政府，一級事權，一級財權”的規則使得各級地方政府存在著追求本級財政利益最大化的目的。當規范、正式的地方稅收增長難以彌補支出的增長時，各級地方政府就盡可能通過擴張預算外收入和體制外收入來增加自己的可支配財力。

因此，地方政府收入的重點愈來愈從預算內轉到預算外;從預算外轉到非預算;由依靠企業變為依靠土地征收;由倚重“工業化”變為倚重“城市化”，最終形成地方政府對土地財政過度依賴的局面，進而帶來一系列的后續風險。

（一）地方政府依賴于房地產等行業獲得預算內

稅收的增長，地方財政收入結構不合理分稅制后，地方政府能夠擴大收入的稅源途徑除了增值稅分享部分，及中央政府承擔的出口退稅（2004 年起略有變動）外，更立竿見影的方式是擴大地方可獨享的稅收來源。從前述中國現行的土地稅種來看，土地直接稅收額小、名目繁雜、且征稅成本高，對地方財政的貢獻很小。并且，土地稅收主要集中于農地轉為建設用地環節，從土地保有環節獲得的稅收很少。所以，能快速增加財政收入的房地產業和建筑業營業稅成為地方政府積極開掘和擴大的稅種。

中國土地政策改革課題組的調查研究顯示，在東部一些發達縣、市，這兩項稅收是地方稅收中兩個增幅最大的行業，增幅高達50%～100%。占到地方稅收的37%以上。后起的西部地方政府同樣也選擇了這樣的發展模式。全國各地都在“經營城市”的口號下，不斷擴張城市規模，大量征用集體土地和進行舊城改造拆遷，以此帶動建筑業和房地產業及其下游行業如水泥業、鋼鐵業、玻璃業的蓬勃發展。但房地產業的過度市場化使之成為暴利行業，甚至一些服裝企業、家電企業也紛紛轉行投機，房地產泡沫越吹越大。而與此同時，地方政府無暇顧及扶持實體經濟，調整產業結構和轉變經濟發展方式，沒有真正形成持續而良好的地方政府收入結構，城市發展活力將不斷透支，經濟健康運行的系統性風險將進一步加劇。

（二）地方政府通過無節制的土地征收獲取預算外的收入，土地資源浪費嚴重

地方政府的財政預算外收入一般是由行政事業收費、政府性基金和土地出讓金三大部分組成。近年，隨著中央政府收費管理越來越規范，行政事業性收費預算外收入中的重要性大大減低。地方政府更偏愛于能夠靈活操控、不受權力機關制約的預算外資金，其中，土地出讓所得的收入最為舉足輕重。據中國社科院發布的《中國財政政策報告（2010—2011）》，土地有償使用收入占全口徑財政收入（即預算內收入與預算外收入之和）的比重，已由1998 年的3%上升至2008 年的11%，是財政來源中上升最快的一種。

在現行土地制度下，地方政府對土地資源配置起著絕對控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后五十至七十年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風違法用地，無視耕地保護責任和失地農民利益。2011 年，國家土地總督察辦公室發布的第4 號國家土地督察公告坦陳：“有的省份基本農田保護面積已逼近規劃目標，有的省份耕地后備資源不足”;“13 個省（區）違法占用耕地超過1 萬畝。”而嚴重的土地違法問題幾乎都與地方政府有關，如四川省簡陽市人民政府2008—2009 年間以政府常務會議紀要形式違法批地1 081.35 畝;貴州省盤縣人民政府2010 年1 月違法批準貴州省首黔資源開發有限公司建設盤縣煤鋼電一體化循環經濟項目建設用地3 343.5 畝。

（三）地方政府通過土地融資“以小搏大”，金融、財政風險加劇

地方政府通過設立地方融資平臺等方式推動地方投資建設，保持地方經濟高速發展和各項民生資金支出，也形成了越來越多的地方債務和龐大的融資利息償還金。經測算，東南沿海的一些縣市，基礎設施建設投資每年高達數百億元，財政投入僅占10%，土地出讓金約占30%左右，60%靠土地抵押從銀行貸款融資。國家審計署2011 年審計結果也顯示，截至2010年底，地方政府性債務余額達107 174.91 億元，其中政府負有償還責任的67 109.51 億元，而地方政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額達25 473.51 億元。

土地融資在城市擴張和“土地財政”膨脹中確實起到了杠桿作用，但其前提是土地儲備的可持續性和土地價格的不斷上漲。但世界上沒有只漲不跌的市場，一旦土地市場輝煌不再，政府財政收支平衡就面臨著巨大壓力。這兩年，在中央樓市調控政策的高壓之下，一些地方政府仍試圖松動限購政策，也說明樓市入冬對地方財政的影響頗大。此外，從土地供應到房地產開發到居民購房消費，資金鏈環環相扣，最終風險都集中于銀行，危及銀行體系的穩定運行。亞洲金融危機、美國次貸危機等等都是前車之鑒。而從中國土地財政的風險累積程度來看，這一風險也已日趨顯露，不容忽視。

總的來看，中國地方政府的“土地財政”模式推動了上一輪經濟持續走高，也形成了中國財政收入近十年來持續超GDP 增速增長的格局。但將之放大到經濟社會民生的整體鏈條上看，將之上升到地區發展的長遠戰略上看，顯然它不是一種科學的發展模式。“公共財政從來都不是單純的經濟問題，它通常是政治和經濟、政府與社會的交織點”。由土地財政向公共財政的制度嬗變無法孤立進行，必須和整個國家的財稅體制改革聯動，同時也要進行相應的行政改革和政治改革，這也意味著這項變革是一項巨大的工程。

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[責任編輯 " 陳麗敏]