區(qū)際行政協(xié)議的概念、特征和作用

摘 要：在粵港澳一體化發(fā)展進程中，三地之間的區(qū)際行政協(xié)議具有十分重要的作用。這一客觀存在的區(qū)際法律關(guān)系、行政紐帶在我國學術(shù)界尚未得到充分的了解和認識。區(qū)際行政協(xié)議是區(qū)域經(jīng)濟一體化和區(qū)域合作治理的內(nèi)在要求，是區(qū)際政府間所達成的行政協(xié)議。區(qū)際行政協(xié)議的特征是從現(xiàn)存的粵港澳三地之間簽署的行政協(xié)議文本分析而來，包括了區(qū)際行政協(xié)議的主體、內(nèi)容和性質(zhì)等方面。對區(qū)際行政協(xié)議的法律研究有利于促進區(qū)域政府合作，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，并且有助于解決兩岸三地間政府合作的法制困境。

關(guān)鍵詞：區(qū)際行政協(xié)議；行政協(xié)議；法域

一、背景

自香港、澳門回歸、中國加入WTO以來，內(nèi)地與港澳形成了一個主權(quán)國家內(nèi)三個不同法域的特別行政區(qū)關(guān)系。隨著2003年CEPA協(xié)議的簽訂，三地經(jīng)濟往來不斷深入，港澳地區(qū)與內(nèi)地部分地區(qū)逐步形成了穩(wěn)定的經(jīng)濟區(qū)域（如粵港澳），為了協(xié)調(diào)社會事務(wù)和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，三地政府間通過自愿協(xié)商達成了一系列的行政協(xié)議，如近年來簽訂的《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》的先后簽訂，標志著以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展為目標的三地政府間的全方位合作正式拉開了序幕。這一系列的新型的行政協(xié)議屬于區(qū)際行政協(xié)議的范疇，區(qū)際行政協(xié)議是在國家允許下珠三角地區(qū)的先行先試的合作機制，所以與其相配套的法律制度還不完善，不利于區(qū)際行政協(xié)議的長遠發(fā)展和協(xié)議的順利履行。因此，本文接下來將要探討區(qū)際行政協(xié)議的概念、特征及其作用，希望能為完善區(qū)際行政協(xié)議的法律制度做出一些貢獻。

二、區(qū)際行政協(xié)議的概念

區(qū)際行政協(xié)議是指，“在區(qū)域經(jīng)濟一體化的客觀趨勢和區(qū)域合作治理的目標指引下，一定經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)不同法域的行政機關(guān)之間為協(xié)調(diào)區(qū)際公共事務(wù)而訂立的行政協(xié)議。”其內(nèi)涵如下：

第一，是區(qū)域（際）經(jīng)濟一體化和區(qū)域（際）合作治理的內(nèi)在要求。區(qū)域經(jīng)濟一體化指稱的是自然地域經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)展需要而形成的區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)合體。實現(xiàn)經(jīng)濟一體化，就要求政府間通過合作治理的方式來彌補區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展進程中的各種不足。區(qū)際行政協(xié)議作為政府間合作的方式之一被廣泛運用，它從締結(jié)到履行是一個自愿協(xié)商的過程，不僅有利于區(qū)域（際）政府間保持順暢的溝通，同時也有利于合作事項的順利實施。符合區(qū)域（際）合作治理和區(qū)域（際）經(jīng)濟一體化的發(fā)展內(nèi)在需求。

第二，區(qū)際行政協(xié)議是區(qū)際政府間所達成的行政協(xié)議。行政協(xié)議，是指“兩個或兩個以上的行政主體或行政機關(guān)為了提高行使國家行政權(quán)力的效率，也為了實現(xiàn)行政管理的效果，而互相意思表示一致達成協(xié)議的雙方行政行為。”行政協(xié)議可分為一個行政區(qū)內(nèi)各個行政機關(guān)之間所簽訂的行政協(xié)議和跨行政區(qū)域的行政機關(guān)之間所簽訂的行政協(xié)議。這里的跨區(qū)域的行政協(xié)議又稱為區(qū)域行政協(xié)議，是指區(qū)域政府間為了區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，在相互意思表示一致的基礎(chǔ)上達成的行政協(xié)議，“區(qū)域”是指已經(jīng)形成較穩(wěn)定的，有相鄰的若干行政區(qū)組成的區(qū)域，特指“跨行政區(qū)劃的區(qū)域范圍”，必須跨越兩個或兩個以上的行政區(qū)域，而且在這一區(qū)域范圍之上不存在獨立的“政府實體”。跨區(qū)域的行政協(xié)議又分為相同法域的地方政府間協(xié)議和不同法域的地方政府間協(xié)議。相同法域的政府間協(xié)議屬于一般的區(qū)域協(xié)議，而不同法域政府間所簽訂的行政協(xié)議就是我們所說的區(qū)際行政協(xié)議。

三、區(qū)際行政協(xié)議的特征

從現(xiàn)存的粵港澳三地之間簽署的行政協(xié)議來看，它們具有以下共同特征：

第一，主體是兩個或兩個以上不同法域的行政機關(guān)，區(qū)際行政協(xié)議是在“一國兩制”的方針下，由內(nèi)地地方政府與港、澳特別行政區(qū)政府，內(nèi)地地方政府職能部門與澳特別行政區(qū)政府職能部門間訂立的，具有屬于同一經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)但分屬不同法域的特點。

第二，締結(jié)內(nèi)容為協(xié)調(diào)區(qū)際政府間的社會經(jīng)濟公共事務(wù)。通過政府間協(xié)商簽訂合作協(xié)議的方式，來處理區(qū)際間的公共事務(wù)和加強橫向聯(lián)系，建立協(xié)調(diào)機構(gòu)來解決區(qū)際行政管理事務(wù)之間的矛盾，以達到共同發(fā)展之目的。

第三，區(qū)際行政協(xié)議的締結(jié)和履行是自愿的。協(xié)議的締結(jié)建立在協(xié)商一致的基礎(chǔ)之上。協(xié)議具有約束力，是締約各方履行相關(guān)義務(wù)的依據(jù)。并且，締約方通常據(jù)此制定出具體的實施方案或辦法。區(qū)際行政協(xié)議的約束力并非源于任何成文法規(guī)范，而是基于相互信任而產(chǎn)生的自我拘束力，因而具有非強制性。并且，目前也沒有法律專門規(guī)范該類行政協(xié)議，對區(qū)際行政協(xié)議的規(guī)范主要是適用法律保留原則和通過行政機關(guān)所制定的內(nèi)部規(guī)則來實現(xiàn)，因而，協(xié)議的違約責任主要表現(xiàn)為內(nèi)部責任形式，不具有可訴性。

第四，在實踐中，區(qū)際行政協(xié)議不僅約束締約各方，還可能對其轄區(qū)內(nèi)的相對人產(chǎn)生外部效果，“通過約定締約機關(guān)之間的權(quán)利義務(wù)而使得相對人獲得某種利益或使其利益范圍受到某種限定。”協(xié)議具有事實上的拘束力，締結(jié)協(xié)議的行政主體乃至轄區(qū)內(nèi)的相對人是受其約束的，當其違反協(xié)議時也有相應的不利后果。“協(xié)議的實現(xiàn)也不表現(xiàn)為協(xié)議一次性的適用于某一特定對象，而是表現(xiàn)為各成員方制訂相應的經(jīng)濟政策，并將之反復適用于某一類對象。”由此可見，區(qū)際行政協(xié)議雖然沒有明確的法律效力，但是具有事實上的拘束力。

四、區(qū)際行政協(xié)議的作用

首先，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展。我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程發(fā)展迅速。“一體化是一個導向自由的概念，其首要的意義卻是消極的形式，它意味著消除源自成員國間邊界對生產(chǎn)要素的種種障礙，拆除各種影響自由流通的壁壘； 然后才是積極意義上一體化——推行共同政策，促進經(jīng)濟與社會政策的接近。”實踐證明，單純依靠市場自身的調(diào)節(jié)機制是不夠的，區(qū)域市場的一體化要求政府之間主動消除各種妨礙區(qū)域間要素和產(chǎn)品流動的行政壁壘，實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)行政制度的協(xié)調(diào)一致。區(qū)際行政協(xié)議就是這樣一種行政協(xié)調(diào)機制，在自愿、平等、互利的基礎(chǔ)上共同協(xié)商，以有效平衡經(jīng)濟一體化與政府利益之間的矛盾。

其次，有助于區(qū)域合作治理的順利進行。傳統(tǒng)的政府行政模式是一種行政區(qū)行政，各級地方政府基于行政區(qū)劃的界限，只對本行政區(qū)內(nèi)的社會公共事務(wù)進行管理，具有相當程度的封閉性和限制性。“近些年來，隨著全球化、信息化，特別是區(qū)域經(jīng)濟一體化等復雜社會生態(tài)所引發(fā)的行政區(qū)劃內(nèi)大量社會公共問題的日益‘外溢化’和‘區(qū)域化’，傳統(tǒng)行政區(qū)行政的治理模式已越來越陷入‘治理失靈’的困境，于是一種新的公共行政治理模式即區(qū)域公共管理治理模式便應運而生。”區(qū)域公共治理，要求區(qū)域政府之間要通過一定的機制和規(guī)則共同管理經(jīng)濟和社會事務(wù)，維護和增進地區(qū)共同利益。區(qū)際行政協(xié)議以契約的形式實現(xiàn)行政合作，以合作主導政府內(nèi)部（下轉(zhuǎn)122頁）（上接120頁）部門間關(guān)系以及政府之間的關(guān)系，從而在根本上改變傳統(tǒng)的 “部門主義”、“地方主義”等內(nèi)部性問題對一體化進程以及有效治理的妨害。

最后，有助于解決兩岸三地間政府合作的法制困境。我國內(nèi)地與港澳地區(qū)一體化的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，要求消除地方行政壁壘，離不開一體化的法制環(huán)境。崔卓蘭教授認為行政法制的協(xié)調(diào)可以有三種路徑：一是區(qū)域行政立法；二是建立區(qū)際行政沖突法規(guī)則；三是采用區(qū)際行政協(xié)議的方式。此種方式相比前兩種模式具有明顯的優(yōu)越性：首先，它既尊重港澳地區(qū)高度自治權(quán)，又切實體現(xiàn)了一國兩制下法域平等的基本原則。其次，這種模式程序簡單、靈活便利、易于操作。由兩地政府的行政首長通過聯(lián)席會議機制就合作事宜進行協(xié)商、溝通，能夠最大程度地平衡各方利益，做出科學的制度設(shè)計與程序安排。再次，采取這種方式不需要對現(xiàn)行法律制度作大的變動，易于為各方所接受，是一種較為務(wù)實的選擇。

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作者簡介：

陳曉萌，女，1990年1月生，湖北荊州人，深圳大學法學院2012級法律碩士研究生，研究方向：行政法。