論我國行政訴訟中舉證責任的完善

摘 要：舉證責任制度作為證據規則的核心，在三大訴訟中都起到了至關重要的作用，其功能在于法官事實難辨的情況下能夠確定當事人的權利和義務，并承擔舉證不能的法律后果。行政訴訟、民事訴訟和刑事訴訟既存在共同點又存在不同點。本文在簡要分析我國行政訴訟舉證責任基本理論的基礎上，結合我國行政訴訟舉證責任在司法實踐中存在的問題，就如何完善我國行政訴訟舉證責任提出幾點建議。

關鍵詞：行政訴訟；舉證責任；舉證時限；完善

一、舉證責任含義

舉證責任一詞最早出現在羅馬法中，并且在古羅馬法典中也出現了類似舉證責任的概念。早在公元前450年的時候，《十二銅表法》規定“凡主張曾締結現金借貸或要式買賣的，負舉證之責”。我國現行《行政訴訟法》第三十二條規定以及最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第一條的規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性法律文件。”“被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內，提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和作出該具體行政行為的法律依據。”被告不提供或無正當理由逾期不提供的，視為被告作出具體行政行為時無相關證據和法律依據。由此可見我國的行政訴訟關于舉證責任實行的是有限制的“誰主張、誰舉證”的規則。

其實，舉證責任這個術語并非中國本土法上的固有概念，在對我國行政訴訟中舉證責任含義進行界定時，學界已形成行為責任說、結果責任說與雙重含義說等。目前，大多數學者們多傾向于舉證責任“雙重含義說”，其認為舉證責任應當區分“提供證據責任”和“說服責任”或“主觀的舉證責任”和“客觀的舉證責任”，而這些區分是英美法系和大陸法系證據法中提出的概念。因為前一種區分是以陪審制為制度基礎的，后一種區分是以辯論主義為制度基礎的，這兩種區分與我國的司法實踐并不完全相符，所以筆者認為我們不能完全照搬外國的舉證責任“雙重含義說”。但通過對比，發現各國在司法實踐中多存在共有的現象，即訴訟中案件處于真偽不明的狀態，法官在不得拒絕作出裁判規則的約束下，必然要對特定的事實作出特定的裁判結果。因此，引入“客觀的舉證責任”的概念是十分必要的。同時，主張者為了避免不利后果的出現，也要承擔一定的舉證責任。綜上所述，筆者認為舉證責任不僅應包括行為意義上的舉證責任，而且應包括結果意義上的舉證責任。應該從實質意義上分析舉證責任，指在行政訴訟過程中，由法律預先設定的，在案件的真實情況難以確定的情況下，由一方當事人提供證據予以證明，如提供不出證明相應事實情況的證據則承擔敗訴風險及不利后果的制度。這樣更能夠說明舉證責任意味著對舉證不能的訴訟后果的承擔。

二、我國行政訴訟中舉證責任存在的問題

1.原、被告的舉證責任范圍不明確

在我國行政訴訟實踐中存在的一個很大的問題就是原告被告的舉證責任范圍不明確。首先，原告是行政訴訟程序的發動者，其目的在于借助于國家審判權來實現自己的行政實體權利免受侵害，原告應就訴訟請求所依據的事實承擔一定的舉證責任。《行政訴訟法司法解釋》第二十七條第四款規定：“其他應當由原告承擔舉證責任的事項。”該項規定并未明確規定原告應該承擔的舉證責任范圍，并且內容抽象，不具有可操作性。另外，在某些情況下讓被告承擔舉證責任是不合理。比如，有實務部門的人提出原告應當對其提出的被告在作出被訴具體行政行為時沒有認定而與該行為的合法性有關聯的事實承擔舉證責任。理由主要有：①原告承擔此項舉證責任，符合“誰主張、誰舉證”的原則。②原告提出此類主張應推定其了解情況并掌握相關證據材料，具備提供此類證據的能力。③原告沒有通過舉證證明自己的主張成立之前，法院無法判斷被告是否沒有認定應當認定的事實。在訴訟中，原告往往可以提出很多免除行政責任的主張，這些主張與被訴具體行政行為的合法性有關，讓被告為原告的主張承擔舉證責任，不符合舉證責任的一般原理。其次，《證據規定》第一條規定：“提供據以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。”該條雖然規定了被告的舉證責任范圍，但在司法實踐中難以操作。關于“規范性文件”的規定沒有區分效力等級。《證據規定》第1條中的“規范性文件”是否應該納入行政機關應提交的證據范圍曾存在著爭議。此外，起草司法解釋的最高法院對其作出解釋，明確說明立法意圖并未將規范性文件納入證據的范圍。但是問題在于，將所有規范性文件全部排除出證據的范圍合理。我國行政機關實踐中大量依據地方“紅頭文件”作為執法依據，對于各執法部門各自領域中的此種規范性文件是否也可以作為“司法認知”的范圍而排除出證據范圍。這對法院的審判人員來說既不合理也不符合現實。

2.缺少第三人負舉證責任的規定

我國《行政訴訟法》及其司法解釋對行政訴訟第三人的舉證責任沒有做出相應的規定。因此，有些學者認為行政訴訟第三人應當不承擔舉證責任，理由是第三人提供證據或者是支持原告的訴訟請求，或者是支持被告的請求，可以免除原告或被告的舉證責任。筆者認為這種理解是不正確的，這種觀點并未考慮到當事人訴訟請求的復雜性。在許多行政訴訟中，有的行政訴訟第三人不一定是支持原告和被告的，也有可能是具有獨立訴訟請求的。比如在原告起訴被告違法頒發行政許可時，法院應當讓第三人承擔證明其符合行政許可的條件負舉證責任，這與在行政行為侵害公平競爭權的案件中是一樣的。從保護訴訟參加人合法權益以及保障訴訟順利進行的角度也應適當規定第三人的舉證責任，所以法律也應當重視對第三人適當分配舉證責任。

3.原、被告的舉證時限不明確

（1）對于被告的舉證時限。我國行政訴訟法及其司法解釋對于被告的舉證時限主要規定了以下幾個方面：①被告的舉證時限為收到起訴狀副本之日起10日內；②被告在十日內不提供或無正當理由不提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應的法律依據；③被告在不可抗力或者客觀上不能舉證的情況下可以申請延期舉證。這些規定從表面上來看是對被告的舉證時限的嚴格要求，有利于保障原告的合法權益，但是從更深層次方面來看，這些規定存在明顯的漏洞。在司法實踐中，對于不可抗力或客觀上不能舉證的情況是由法院通過自由裁量權進行判斷的，行政機關往往利用行政機關和法院之間微妙的關系無限制的拖延舉證時限。另外，這項規定忽視了原告的知情權，故有必要對延期舉證時限的規定進一步細化。

（2）關于原告的舉證時限。我國《行政訴訟法》及其司法解釋對于原告的舉證時限未作出明確的規定，《證據規定》第七條也只對原告的舉證時限做了選擇性規定。原告和第三人的舉證時限是開庭審理前或者人民法院指定的證據交換之日，原告或第三人申請延期提交證據需要正當事由，逾期提供證據的，視為放棄舉證權利。該規定對被告的舉證時限嚴格予以限定，而對原告的舉證時限作出選擇性規定。

三、我國行政訴訟中舉證責任的完善

1.明確原、被告的舉證責任范圍

舉證責任的范圍必須得到明確，舉證責任才能發揮作用。在司法實踐中，行政機關往往通過事后補正或事后補充材料來證明其作出行政行為的合法性。筆者認為應該從以下兩個方面進行完善：①明確把規章以下的規范性文件納入證據范圍。對于政府規章、部門規章以上的規范性文件在生活中影響較大，屬于司法認知的范圍。然而，在實踐中大量存在的其他規范性法律文件，可謂體系龐大復雜。如果要法院在審理行政案件時去調查收集作出行政行為依據的法律規范，勢必增加法院的負擔，也會造成法院為證明被訴行政行為合法提供證據的錯覺，這不符合權力制約和監督的要求。②建立“案卷排他”制度。筆者認為考慮到在司法實踐中行政機關往往憑借行政職權事后補充材料的情況，應當建立行政訴訟案卷排他制度。這既是對被告舉證責任范圍的明確，也可以促使行政機關依法行使職權，保護行政相對人的合法權益。在行政訴訟中，僅僅由被告承擔舉證責任是不切實際的，因為行政機關也并非在任何時候都擁有舉證優勢，而且一律要求行政機關舉證不利于減少不必要的訴訟。對于原告，首先要證明起訴符合法定條件，在民事訴訟和刑事訴訟中，原告在起訴時都要提交證據以符合法院的起訴條件，這同樣也適用于行政訴訟法。其次，在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實。對行政賠償案件，原告需要對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據，

2.建立完善的第三人舉證責任制度

由于行政訴訟中第三人與民事訴訟中的第三人的不同，因此在建立第三人舉證責任制度時我們應該充分考慮其特殊性。筆者認為應該從以下兩個方面進行考慮：①對于行政訴訟中的實體性事實而言，應根據不用的訴訟客體具體分配舉證責任。如果實體請求是由第三人最先提出的，原則上應該由該第三人承擔舉證責任。例如基于行政合同和行政賠償等事項而提起的訴訟，原則上實行“誰主張，誰舉證”。②對于程序性事項而言，筆者認為應該實行“誰主張，誰舉證”原則。比如訴訟成立的事實、當事人適格的事實、有關主管和管轄的事實、有關回避的事實等。這樣設置既有利于當事人及時提交證據，又有利于提高訴訟效率。

3.完善原、被告舉證時限的程序性規則

舉證時限在很大程度上關系到行政相對人的訴訟請求能否得到支持，因此完善原、被告舉證時限的程序性規則具有十分重要的意義。首先，對被告延期提交證據的申請進行程序性限制。筆者認為為了防止行政機關暗箱操作和保障訴訟當事人的知情權，法院應當把被告行政機關逾期提交證據的申請送達原告，原告對此有異議的可以向法院提出書面的意見，最后由法院決定是否同意被告的申請。其次，對正當事由已經消除進行程序上限制。筆者以為可以從以下兩個方面對此進行完善：①要求在被告提交的延期申請中對正當事由消除的日期作出規定，如果在規定的日期內正當事由仍不能消除的，需要再向法院提出延長日期，由法院審查；②可以允許原告向法院提交被告所謂的正當事由已經解除，并由法院審查。最后，對于原告的舉證時限也應當進行程序性限制。筆者認為，適當限制原告的舉證時限，具有一定的正當性。從當事人訴訟地位平等原則來看，被告舉證時間受到限制，原告也應當受到限制。否則，不利于平衡當事人之間的關系，也不利于發現客觀事實。從提高行政效率的角度來看，原告應有舉證時間的限制。如果允許原告無休止的提供證據，會延長開庭的時間，使案件久拖不結。限制原告提供證據的時間必須以在行政程序中被告給予了原告提供證據的機會為前提。所以人民法院在交換證據時，要求原告提供全部證據，這就對原告的舉證時間作了一定的限制。但是，限制原告舉證時間應當注意以下幾點：①要考慮被告在行政程序中是否賦予原告提供證據的機會；②要考慮原告提供證據的難易程度和舉證能力；③法院指定的舉證期間應當合理適當。

四、結語

舉證責任制度是證據規則的核心，也是“訴訟之脊梁”。對于行政訴訟來說，舉證責任制度是否完善關系到雙方當事人在訴訟地位上是否平等，舉證責任如何分配關系到行政訴訟程序公正和效率價值的實現。我國現行的行政訴訟舉證責任制度從方向上來說符合行政訴訟建立的目的，在具體制度細節規定上還有待善。筆者通過對我國行政訴訟中存在的問題進行思考，認為應當立足證據規則的基本規律，結合我國行政審判的特點及法治發展程度，在加強與借鑒域外先進經驗的基礎上，逐步構建適應新時期行政審判要求的舉證責任規則。

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作者簡介：

劉慧竹（1987～），女，漢族，湖北襄陽人，貴州大學法學院2012級訴訟法學碩士研究生，研究方向：訴訟法學。