淺析反壟斷法中的寬恕制度

摘 要：寬恕制度作為我國(guó)《反壟斷法》重要制度之一，具有打擊隱蔽性較強(qiáng)的壟斷協(xié)議、較大程度節(jié)約執(zhí)法成本的積極意義。但在具體的執(zhí)法過程中，如之前的乳業(yè)壟斷協(xié)議案以及最近發(fā)生的企業(yè)縱向壟斷案中，都不可避免的暴露出寬恕制度在執(zhí)法實(shí)踐中的局限性。這些局限性便是日后立法和執(zhí)法層面有待完善的地方，最大限度地增強(qiáng)其實(shí)用性和可操作性，才能構(gòu)建符合我國(guó)現(xiàn)行國(guó)情的寬恕制度。

關(guān)鍵詞：寬恕制度；法律責(zé)任；局限

一、寬恕制度的緣由與價(jià)值理念

近日，某些企業(yè)因操縱下游的鏡片零售價(jià)格，限制下游銷售商轉(zhuǎn)售價(jià)格的排除競(jìng)爭(zhēng)行為，而被國(guó)家發(fā)改委以違反《反壟斷法》第十四條的相關(guān)規(guī)定，對(duì)其中五家企業(yè)共處罰1900多萬元，另外兩家因主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議有關(guān)情況，提供了重要證據(jù)，并積極主動(dòng)整改，從而被發(fā)改委依法免除處罰，這一制度被稱為寬恕制度。寬恕制度起源于美國(guó)，是經(jīng)濟(jì)學(xué)中博弈論在反壟斷法領(lǐng)域中的運(yùn)用。

1.寬恕制度的緣由

（1）從特卡爾協(xié)議的隱蔽性角度上看，卡特爾協(xié)議因高額的壟斷利益導(dǎo)致各參與方之見的緊密性與隱蔽性，因此取證成本較大、難度高是執(zhí)法的困境之一，從這一角度上看，給予減少或免除處罰后果則是為了有效打擊核心卡特爾的有利手段；

（2）從寬恕制度的實(shí)施效果上看。反壟斷的目的在于維護(hù)有效、充分競(jìng)爭(zhēng)，在公平與效率之間更加側(cè)重效率。而寬恕制度本身，便是“放小捉大”，是利益權(quán)衡之后對(duì)效率維護(hù)最實(shí)用的方式之一。

2.寬恕制度的價(jià)值理念

從上文寬恕制度的產(chǎn)生因由可以看出，其價(jià)值理念便是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)利用減免處罰的誘因在卡特爾產(chǎn)生之初就起到警戒作用，使得卡特爾成立之初各成員之間便存在較低的信任度；在卡特爾運(yùn)行過程中，在某些成員權(quán)衡其所獲利益與可預(yù)見到的處罰后果之間之后，可能突破卡特爾與執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作，從而有效破除卡特爾的高度隱蔽性，有效打擊核心卡特爾。

因此，寬恕制度的存在本身便使卡特爾如鯁在喉，形成隨時(shí)土崩瓦解的可能，這便是反壟斷法中對(duì)“囚徒困境”的充分應(yīng)用。如這次博士倫等七家鏡片企業(yè)的卡特爾中，被免于處罰的兩家企業(yè)是在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)介入調(diào)查之后才主動(dòng)告知、積極配合，這便是執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)寬恕制度的有效利用。

二、我國(guó)寬恕制度的局限性

寬恕制度首要鼓勵(lì)的行為是在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)尚未介入時(shí)的自首和主動(dòng)舉報(bào)，但在這個(gè)階段期間，卡特爾協(xié)議參與者可能因此減免處罰的可期待性很低，可能無法與其可預(yù)見或者已經(jīng)獲得的高額壟斷利潤(rùn)相比擬，因此為了達(dá)到實(shí)現(xiàn)更加有效的打擊卡特爾的目的，寬恕制度的具體設(shè)計(jì)非常重要。

具體到我國(guó)，作為《反壟斷法》中的亮點(diǎn)之一，明確在第四十六條第二款規(guī)定了“經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰。”然而，這一原則性并沒有像經(jīng)營(yíng)者集中等制度由相應(yīng)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，而是停留在了原則層面，存在一定的局限性，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.具體適用條件的局限性

（1）適用主體的局限性。我國(guó)反壟斷法規(guī)定寬恕制度適用于經(jīng)營(yíng)者，但一方面沒有明確經(jīng)營(yíng)者的性質(zhì)，如經(jīng)營(yíng)者在設(shè)立卡特爾之初便是利用市場(chǎng)支配地位脅迫其他經(jīng)營(yíng)者參加，而后再通過寬恕制度進(jìn)行主動(dòng)舉報(bào)、積極配合，這種性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)者如果適用寬恕制度，則未免與該制度本身的價(jià)值理念相悖，沒有達(dá)到維護(hù)公平的目的；另一方面，經(jīng)營(yíng)者的數(shù)量也沒有進(jìn)行明確，如果在卡特爾中，一半以上的經(jīng)營(yíng)者在獲取高額的壟斷利潤(rùn)之后都不同程度的進(jìn)行了自首與配合，如果再獲得處罰上的減免，則最后的懲罰力度與該團(tuán)體所獲得整體利潤(rùn)相比不值一提，從而沒有達(dá)到懲戒的效果。

（2）適用時(shí)間的局限性。國(guó)外設(shè)立的寬恕制度都針對(duì)舉報(bào)的先后不同、時(shí)間點(diǎn)不同設(shè)立的不同的寬恕效果，目前主要有兩種模式，一種是美國(guó)的一刀切式，其規(guī)定只有第一個(gè)申請(qǐng)人能夠獲得寬恕，后續(xù)者將不再適用；另外一種是歐盟的遞進(jìn)模式，根據(jù)申請(qǐng)獲得寬恕人的次序以及申請(qǐng)的時(shí)間點(diǎn)，來依次遞增罰款。

但我國(guó)所規(guī)定的寬恕制度沒有進(jìn)行對(duì)不同順序、不同時(shí)間點(diǎn)的申請(qǐng)所適用的減免沒有進(jìn)行差異化的規(guī)定，這直接會(huì)影響寬恕制度的有效性，因?yàn)樯暾?qǐng)的時(shí)間早晚與順序先后的無差異化將有損卡特爾參與者進(jìn)行申請(qǐng)的積極性，從而增加反壟斷的執(zhí)法成本和難度。

2.程序規(guī)定的局限性

首先，經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬恕的受理機(jī)關(guān)沒有明確，是指當(dāng)時(shí)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，還是所有的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)（商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局）均可以，必須是中央執(zhí)法機(jī)構(gòu)才可以，還是地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)的受理同樣有效，這些都沒有明確；

其次經(jīng)營(yíng)者向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)的形式?jīng)]有要求。如果是從正式、效力的角度考量，應(yīng)要求經(jīng)營(yíng)者遞交書面申請(qǐng)方可有效，如果是從保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的角度考量，則可以明確書面與口頭形式均可。但是我國(guó)的豁免制度并沒有進(jìn)行規(guī)定。

3.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的局限性

我國(guó)寬恕制度的減免處罰的決定權(quán)在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)可以根據(jù)具體的情況酌情減輕或者免除處罰。

首先，從立法技術(shù)的角度考量，“可以”與“應(yīng)當(dāng)”存在本質(zhì)性的區(qū)別，“可以”意味著執(zhí)法機(jī)關(guān)在遵循基本原則的前提下進(jìn)行自由的裁量，沒有限制，可以減免處罰，也可以不減免處罰；而“應(yīng)當(dāng)”表明執(zhí)法機(jī)關(guān)必須在經(jīng)營(yíng)者的申請(qǐng)下必須進(jìn)行減免處罰，只不過是減少還是免除處罰以及減少處罰的力度和金額等可以自由裁量。

其次，這種過大的自由裁量權(quán)將增加經(jīng)營(yíng)者對(duì)舉報(bào)或配合卡特爾違法調(diào)查的不確定性，從而直接挫傷申請(qǐng)者的積極性；另一方面，不排除在利益的驅(qū)動(dòng)下，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)受制于地方保護(hù)主義等情況的限制，利用自由裁量權(quán)，沒有給與申請(qǐng)者相應(yīng)的減免處罰，從而更大程度上傷害了申請(qǐng)者的積極性和市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)。

4.法律責(zé)任減免機(jī)制的局限性

根據(jù)法律的規(guī)定，法律責(zé)任包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任，反壟斷法中并未規(guī)定卡特爾的刑事責(zé)任，因此對(duì)于寬恕制度的責(zé)任減免來講主要是指民事責(zé)任和行政責(zé)任。民事責(zé)任是經(jīng)營(yíng)者所實(shí)施的壟斷行為給其他主要造成損失時(shí)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，包括損害賠償?shù)葍?nèi)容形式。那么，如果對(duì)申請(qǐng)寬恕的經(jīng)營(yíng)者適用了寬恕制度，那么該經(jīng)營(yíng)者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任是否同樣可以有所減輕，這在反壟斷法中并沒有進(jìn)行明確；

而對(duì)于行政責(zé)任而言，反壟斷法對(duì)責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，包括沒收違法所得、停止違法行為、相應(yīng)額度的行政罰款等內(nèi)容。那么在經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)了寬恕之后，對(duì)其減免的處理里是否包括所有的行政責(zé)任內(nèi)容，如是否無需沒收違法所得？這一點(diǎn)并未明確，如在博士倫等鏡片生產(chǎn)廠家的縱向壟斷案件中，被免于處罰的兩家企業(yè)如果已經(jīng)獲得了違法的壟斷利潤(rùn)，是否被沒收，而僅是免于了行政處罰？

上述問題在我國(guó)的寬恕制度中都沒有給予一個(gè)明確的說法。

三、我國(guó)寬恕制度的完善建議

1.適用條件的完善建議

（1）對(duì)于適用的主體而言，首先應(yīng)明確規(guī)定對(duì)于組織相關(guān)經(jīng)營(yíng)者達(dá)成壟斷協(xié)議的主體不適用寬恕制度，其次應(yīng)明確達(dá)到一定的申請(qǐng)數(shù)量飽和值后便不再適用寬恕制度，如超過2個(gè)以上的其他申請(qǐng)者便不再減免處罰等。

（2）對(duì)于適用的時(shí)間而言，首先應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)在反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)介入之前的階段內(nèi)如有經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)酌情免除處罰，而對(duì)于在反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)剛介入調(diào)查并尚未獲得壟斷的關(guān)鍵證據(jù)之前，如有經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)的，應(yīng)當(dāng)酌情減少處罰，在反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)獲得關(guān)鍵證據(jù)之后但尚需要其他輔助證據(jù)的階段時(shí)，如有經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)的，則不適用寬恕制度。

綜上所述，無論是對(duì)主體而言，還是對(duì)適用的時(shí)間而言，建議反壟斷法采用遞進(jìn)模式，根據(jù)主體數(shù)量以及經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)時(shí)所處的時(shí)間段的不同，采用免除處罰的遞進(jìn)模式。

2.程序規(guī)則的完善建議

設(shè)立明確的寬恕制度規(guī)則有利于增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者對(duì)利益的可預(yù)見性，從而大大促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)寬恕的可能性。

首先應(yīng)明確受理機(jī)關(guān)，無論是中央級(jí)還是地方級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)均可，如果沒有明確的受理機(jī)關(guān)，則申請(qǐng)者便容易在眾多的執(zhí)法機(jī)構(gòu)面前增加尋找申請(qǐng)渠道的難度；

其次在確立申請(qǐng)形式時(shí)，建議同法院受理案件時(shí)一樣，同時(shí)允許書面形式與口頭形式的合理存在，這樣一方面可以鼓勵(lì)在未充分時(shí)間準(zhǔn)備情形下經(jīng)營(yíng)者可以快速響應(yīng)，保證關(guān)鍵證據(jù)獲得的即時(shí)性與有效性，

另外一方面鼓勵(lì)口頭形式的申請(qǐng)可以實(shí)現(xiàn)在當(dāng)時(shí)的調(diào)查環(huán)境中對(duì)申請(qǐng)人的保密，從而保證申請(qǐng)人的安全，有利于解除申請(qǐng)人的后顧之憂。最后，應(yīng)當(dāng)設(shè)立寬恕制度的追溯制度。該追溯制度應(yīng)當(dāng)有明確的法定時(shí)間限制，在法定期間內(nèi)，如反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)者實(shí)質(zhì)上違反了當(dāng)時(shí)與反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)達(dá)成的豁免協(xié)議，或者發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)者提供的信息存在虛假、誤導(dǎo)等情況的，則反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)可以宣布撤銷對(duì)申請(qǐng)人的寬恕，按照其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任來進(jìn)行處罰。

3.對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的約束

誠(chéng)如上文所言，如果明確規(guī)定了寬恕制度適用的主體和時(shí)間階段、程序規(guī)則等內(nèi)容，那么便從事實(shí)上已經(jīng)形成了對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)自有裁量權(quán)的有效約束。

但同時(shí)應(yīng)當(dāng)設(shè)定對(duì)上述不同情況下處罰責(zé)任豁免程度的指導(dǎo)性意見，如對(duì)于主動(dòng)向執(zhí)法機(jī)關(guān)舉報(bào)壟斷協(xié)議，提供了關(guān)鍵證據(jù)，積極配合整改的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)給予免除處罰的豁免；對(duì)于在執(zhí)法機(jī)關(guān)介入壟斷調(diào)查之后，主動(dòng)提供關(guān)鍵性證據(jù)，并主動(dòng)配合報(bào)告壟斷協(xié)議的重要情況的經(jīng)營(yíng)者，可以給予免除處罰的豁免；而對(duì)于其他情形下的申請(qǐng)者便不再適用免除，而是根據(jù)上述規(guī)定進(jìn)行適當(dāng)減少，如對(duì)于超過2人以上的申請(qǐng)者則不再適用寬恕制度。

那么，在上述指導(dǎo)性原則下，可以有效的對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)形成合法、合理的約束，同時(shí)也增強(qiáng)了經(jīng)營(yíng)者在申請(qǐng)之初對(duì)于自己行為的可預(yù)見性，打消顧慮。

4.法律責(zé)任減免機(jī)制的完善建議

首先反壟斷法應(yīng)當(dāng)明確，寬恕制度對(duì)于申請(qǐng)者處罰的減免并不包括對(duì)民事責(zé)任的豁免。因?yàn)樵诮?jīng)營(yíng)者之間達(dá)成壟斷協(xié)議之后，其不僅損害了有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，更是對(duì)下游的經(jīng)營(yíng)者、其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等造成了民事上的損害，在這種情況下，上述主體有權(quán)依法維護(hù)自己的權(quán)益，在認(rèn)定了經(jīng)營(yíng)者存在壟斷協(xié)議的情況下可以依法要求其承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償?shù)绕渌袷仑?zé)任，以補(bǔ)償自己的經(jīng)營(yíng)損失，這是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)無權(quán)隨意將其作為置換的籌碼。

其次，應(yīng)明確行政責(zé)任豁免中具體的適用范圍。雖然經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)舉報(bào)壟斷協(xié)議并積極配合執(zhí)法機(jī)關(guān)獲取關(guān)鍵性證據(jù)，但其違法的事實(shí)不可否認(rèn)，其依據(jù)壟斷協(xié)議而獲取的非法壟斷利潤(rùn)依然存在，因此停止壟斷協(xié)議的執(zhí)行并處沒收違法所得不應(yīng)當(dāng)包含在豁免的范圍內(nèi)。正如在此次博士倫等企業(yè)縱向壟斷協(xié)議中，發(fā)改委只是明確免除對(duì)主動(dòng)舉報(bào)的兩家企業(yè)的處罰，但并沒有明確是否仍對(duì)其沒收了違法所得，只是免于了行政處罰而已。