試析控申部門首辦責任制

檢察機關控告申訴首辦責任制是對控告、申訴，按照內部業(yè)務分工，明確責任，及時辦理，將控告申訴解決在首次辦理環(huán)節(jié)的責任制度。從實踐探索及取得的成效看，檢察機關實行首辦責任制的成效勿容置疑。但當前在落實首辦責任制上還存在一定的阻力，主要集中在三個方面。

首先思想認識尚不到位。對首辦責任制仍然存在著種種模糊認識。一是認為首辦責任制是控告申訴部門的一項工作創(chuàng)新舉措，與其它部門幾乎沒有關系。他們往往將“首辦制”片面理解為控申部門“獨辦制”或“包辦制”，缺乏對其是整個檢察機關一項工作的認同感。二是認為是首辦者的個人責任，與其它部門和人員無關，在工作中缺乏配合意識，使首辦制只停留在首辦環(huán)節(jié)，在其它環(huán)節(jié)中則存在著推諉、扯皮等現象。甚至一些相關部門根本不關心、不了解首辦制的內容，對自己在首辦制中的職責不清，致使首辦制在一些部門得不到落實，群眾來信來訪所反映的問題也得不到及時、妥善的解決。三是認為首辦制和控申工作原有的工作模式相比，換湯不換藥，僅僅是一種形式， 是擺花架子，走過場的務虛的東西，沒有多少實際意義。

其次工作機制尚不完善。一是對控申部門以外的其它部門的“首辦”責任未從監(jiān)督制約、獎懲考核等角度加以完善。按照《人民檢察院控告申訴首辦責任制實施辦法》的有關規(guī)定，首辦責任制絕非僅僅局限于控申部門，而是一項涉及許多相關部門的系統工程。要使首辦責任制在檢察業(yè)務的各個環(huán)節(jié)得到落實，需要其它相關部門的支持與配合。但當前其他業(yè)務部門“首辦”意識相對淡薄，工作配合力度不夠，分流案件反饋不力。造成這些現象的原因，除了思想觀念上的問題之外，還在于保障首辦辦制實施的機制不健全，考核獎懲措施難于兌現，其它部門實施首辦制的情況進行考評則缺乏依據。首辦責任制在其它相關業(yè)務部門落實與否，落實得好壞，并不影響這些部門的工作實績和目標考評結果，一定程度上制約了首辦責任制的深入推行。二是對息訴工作的考核評價不盡完善。《人民檢察院控告申訴首辦責任制實施辦法》闡明了推行首辦責任制是為強化法律監(jiān)督，提高辦理控告申訴案件的質量和效率，減少重復來信、越級上訪，努力解決久訴不息問題，保障公民、法人和其它組織的合法權益，維護公平和正義。因此，可以說息訴工作是推行首辦責任制所要追求的一個非常重要的目標。

再次業(yè)務素質尚有差距。實行首辦責任制的目的在于轉變工作作風，把問題解決在基層，解決在首次辦理環(huán)節(jié)，防止和減少越級上訪、集體訪、告急訪等影響社會穩(wěn)定情況的發(fā)生。因此，承擔首辦責任的檢察官必須具備一定的任職資格。除了符合檢察官的基本要求外，還應具備較高的法律業(yè)務功底，相當的工作實踐經驗、較強的處事協調能力和其它相關方面的基本知識。控告申訴部門是檢察機關的窗口，直接接觸來自各方的群眾，天天面對的是舉報、控告犯罪的舉報人，不服司法、行政機關處理決定的申訴人和許多不屬檢察機關管轄的案件當事人。接待工作涉及刑事、民事、行政、經濟等諸多法律，需要包括社會學、心理學乃至自然科學的相關知識和社會閱歷。實現首辦責任制由主辦制向專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展的目的，必須建設一支知識廣博、能力出眾、經驗豐富的檢察官隊伍。

在健全完善首辦責任制的落實上應當注重以下三個方面的修正。

一是端正辦案思想。首先要樹立“大首辦”的觀念，把控告申訴首辦責任制作為整個檢察機關融入和服務大局、維護穩(wěn)定、執(zhí)法為民的一項重要工作。首辦責任制被冠以“控告申訴首辦責任制”的名稱，主要是由于它涉及的是控告申訴檢察環(huán)節(jié)的工作，面對的是控告人、檢舉人、申訴人等人民群眾，但這決不意味著首辦責任制就是控申部門一家的事，而是控告申訴部門這個“窗口”代表檢察機關來落實首辦責任制。按照《人民檢察院控告申訴首辦責任制實施》的規(guī)定，屬于檢察機關管轄的案件，控告申訴檢察部門應按照“分級負責、歸口管理”的原則，分送有關檢察院或本院有關部門辦理。因此，檢察機關內部相關的業(yè)務部門都可以作為首辦責任部門，對屬于其辦理的有關控告申訴的案件承擔首辦責任，控申部門作為首辦責任制的主要業(yè)務部門，承擔的是首次接待、自行辦理、移送辦理、督促落實及最終的反饋等工作。對于群眾來信來訪、申訴、刑事賠償請求和舉報等事關社會穩(wěn)定和政治安定的情況，檢察機關相關的各個部門都負有不可推卸的職責。其次，要切實改變將息訴作為衡量首辦制是否有成效的唯一標準的片面認識，樹立“依法息訴”的觀念。首辦制的一個重要工作目標或者說價值取向就是減少重復上訪，將息訴作為其工作的必經程序，但對每一起案件都要成功息訴的認識，不僅造成理論上的困惑，而且在實踐中也缺乏可行性。筆者認為，對于群眾的上訪要有個正確的認識，實踐中造成一些來訪者久訟不息、纏訴不止，反復上訪，越級上訪的原因是多方面的，有的是因相關職能部門工作不到位，處理不恰當，接待不文明，辦事不及時所致，但不可否認，也確有相當部分的纏訴與有關部門釋法說理不清楚，未取得群眾理解有關；還有少數的纏訴者抱著“會哭的孩子有奶喝”的心態(tài)，反復上訪，糾纏不休，個別的甚至發(fā)展到了擾亂機關正常的工作秩序，妨礙社會秩序的程度。對這樣的對象，也強調一定要息訴成功，不僅不是對社會穩(wěn)定的有效維護，而且將縱容助長無理纏訴現象，從根本上損害安定團結的局面。對于首辦責任制實施中的息訴，要強調依法息訴。特別是對不屬檢察機關管轄或檢察機關不能解決的問題，耐心說明情況，做好疏導工作，則無論對方是否再次上訪，都不能認為是首辦責任人的責任。對于無理取鬧觸犯法律的，應依法予以嚴肅處理。

二是健全工作機制。一是進一步健全涵蓋檢察工作相關環(huán)節(jié)的首辦責任， 進一步規(guī)范來訪接待、案件辦理、案件反饋、息訴等工作程序。首辦責任制從其主要內容來看，包括首次辦理來信來訪，首次辦理申訴案件，首次辦理刑事賠償案件和首次辦理署名舉報案件等四類。從工作流程的縱向層面劃分，又分為首次接待來訪環(huán)節(jié)，及時分流線索環(huán)節(jié)，迅速投入初查環(huán)節(jié)和做好善后處理環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)，不僅涉及控告申訴檢察部門，而且涉及其它辦案部門。要按照“大首辦”的思路，在建立健全已有的控告申訴檢察環(huán)節(jié)首辦工作責任制的基礎上，努力形成涵蓋檢察院工作相關環(huán)節(jié)和部門的控告申訴首辦責任機制，切實改變首辦制只有控申部門“孤軍作戰(zhàn)”局面，從機制上體現“分工負責，歸口管理”的原則。二是將首辦責任部門和責任人的工作納入目標考核。首辦責任制的四個工作環(huán)節(jié)，分別產生接待、分流、初查和處理四種責任，由于各部門對首辦制認識上的差異，工作側重點的不同等原因，首辦責任制的四個環(huán)節(jié)在運行中可能會出現諸如反饋不及時，一次分流后，不能或不易辦結的線索，提請二次分流不及時，答復舉報人互相推諉等現象。在檢察機關內部要實行將首辦責任部門和首辦責任人相關工作納入崗位目標考核的機制。完善臺賬等基礎工作，將每一件案件的來訪接待辦案期限、辦案結果、息訴情況等作為考核指標，層層落實責任，兌現獎懲措施，從而從全院性機制的角度，保證首辦責任制工作的質量、效率和效果。三是進一步完善與信訪職能部門溝通協調機制，形成檢察機關與社會各界的首辦制工作網絡。落實首辦責任制，檢察機關應當與紀檢、信訪等相關職能部門配合、協調。筆者認為，關鍵是要將實踐探索中形成的有效做法上升為長效的工作機制，建立檢察機關與相關職能部門之間的信訪聯絡、線索轉辦跟蹤、息訴工作聯系協調等相關機制，克服工作中的”零敲碎打”和”臨時觀念”，從而更好地健全控告申訴首辦責任制的工作體系。

三是強化控告申訴檢察隊伍建設。一是首辦責任制的實施需要高素質的人員作保障。應及時調選更多政治素質高、業(yè)務能力強、有一定群眾工作基礎經驗的人員充實控申部門，為保證“首辦制”的更好實施奠定基礎。二是加強學習培訓，提高首辦責任人的業(yè)務水平。切實提高業(yè)務素質和處理實際問題的能力，使他們具有高度的政治敏銳性和較強的業(yè)務水平。三是對首辦責任人實行專業(yè)化培養(yǎng)和管理，努力體現首辦責任制的效果。按照專業(yè)化管理、專業(yè)化辦案的改革思路，按照來信來訪、申訴、刑事賠償和舉報的不同業(yè)務類型，有針對性地對首辦責任人實行專業(yè)化培養(yǎng)和管理。

作者簡介：

談彬，女，1978年生，江蘇高郵人，江蘇省揚州市人民檢察院。