關(guān)于人民監(jiān)督員制度改革研究

摘 要：人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度，由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等管理工作有利于充分發(fā)揮司法行政職能，提高人民監(jiān)督員制度公信力，加強(qiáng)對檢察權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，對于拓寬人民群眾有序參與司法渠道。

關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；檢察機(jī)關(guān)；司法改革

根據(jù)中央《關(guān)于深化司法體制和社會(huì)體制改革意見》要求，檢察機(jī)關(guān)全面推行人民監(jiān)督員制度，改革人民監(jiān)督員選任方式，完善人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，推動(dòng)人民監(jiān)督員制度法制化。

一、人民監(jiān)督改革的司法背景

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)創(chuàng)設(shè)的一項(xiàng)制度，在制度試點(diǎn)階段和擴(kuò)大試點(diǎn)工作之初，為及時(shí)啟動(dòng)和推廣這項(xiàng)工作，人民監(jiān)督員是由檢察機(jī)關(guān)商請其他單位、組織民主推薦，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行考察確認(rèn)后產(chǎn)生的。

2010年10月，最高檢部署在全國檢察機(jī)關(guān)全面實(shí)行人民監(jiān)督員制度至今，各地檢察機(jī)關(guān)主要實(shí)行由上一級檢察院和“選任委員會(huì)”兩種方式選任人民監(jiān)督員，在一定程度上擺脫了各個(gè)檢察院自行選任人民監(jiān)督員監(jiān)督自身執(zhí)法辦案活動(dòng)的矛盾，從程序上加強(qiáng)了對人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)的保障。

最高檢和司法部日前還發(fā)布了《關(guān)于人民監(jiān)督員選任管理方式改革試點(diǎn)工作的意見》。根據(jù)意見，人民監(jiān)督員將由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理，參與具體案件監(jiān)督的由檢察機(jī)關(guān)從司法行政機(jī)關(guān)建立的人民監(jiān)督員信息庫中隨機(jī)抽選確定。

為從根本上解決檢察機(jī)關(guān)“自己選人監(jiān)督自己”的問題，最高檢根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神和中央司法改革要求，對人民監(jiān)督員選任管理方式改革進(jìn)行了重點(diǎn)研究，提出了由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任管理人民監(jiān)督員的改革思路，并與司法部達(dá)成了一致意見。由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲等管理工作有利于充分發(fā)揮司法行政職能，提高人民監(jiān)督員制度公信力，加強(qiáng)對檢察權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，提升檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，對于拓寬人民群眾有序參與司法渠道，建立公正高效權(quán)威的中國特色社會(huì)主義司法制度具有重要的意義。

二、關(guān)于人民監(jiān)督員制度改革的主要內(nèi)容

（1）明確了人民監(jiān)督員的設(shè)置和選任機(jī)關(guān)，將人民監(jiān)督員分為省級人民檢察院人民監(jiān)督員和設(shè)區(qū)的市級人民檢察院人民監(jiān)督員，分別由省級和設(shè)區(qū)的市級司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)選任，縣級司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)具體組織工作；明確了人民監(jiān)督員的選任條件，要求人民監(jiān)督員應(yīng)當(dāng)具備較高的政治素質(zhì)，具有廣泛的代表性和扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)，并規(guī)定了選任人民監(jiān)督員的一般條件和排除情形；明確了人民監(jiān)督員的選任程序，將選任程序分為確定名額、組織報(bào)名、審查公示、公布名單四個(gè)環(huán)節(jié)，確保選任工作公開、公平、公正進(jìn)行；明確了對人民監(jiān)督員的管理內(nèi)容和形式，建立健全人民監(jiān)督員選任、培訓(xùn)、考核與使用銜接機(jī)制。

（2）調(diào)整人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍。展人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍，在原有人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍基礎(chǔ)上，將查辦職務(wù)犯罪案件中“采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施違法的”、“阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權(quán)利的”、“應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而不退還的”等三種情形納入監(jiān)督范圍，由人民監(jiān)督員啟動(dòng)相應(yīng)監(jiān)督程序。

（3）規(guī)范人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。一是改進(jìn)案件監(jiān)督組織方式。省級以下人民檢察院提交人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，由上一級人民檢察院組織人民監(jiān)督員監(jiān)督。省級人民檢察院統(tǒng)一選任人民監(jiān)督員的，省級以下人民檢察院提交人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件，可以由地市級或者由省級人民檢察院組織人民監(jiān)督員監(jiān)督。二是統(tǒng)一監(jiān)督程序，納入監(jiān)督范圍的七類案件或事項(xiàng)，均適用統(tǒng)一的監(jiān)督程序。對應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督而未履行監(jiān)督程序直接作出處理決定的，上級檢察院應(yīng)當(dāng)予以通報(bào)，必要時(shí)可責(zé)令下級檢察院依照規(guī)定啟動(dòng)人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。三是完善人民監(jiān)督員評議表決程序，并要求做好監(jiān)督程序與訴訟程序、辦案程序的銜接，不能因?yàn)槿嗣癖O(jiān)督員的監(jiān)督而延長法定辦案期限，特別是要堅(jiān)決防止超期羈押。

（4）強(qiáng)化人民監(jiān)督員保障機(jī)制。人民檢察院應(yīng)當(dāng)為人民監(jiān)督員履行職責(zé)提供下列條件：①適時(shí)通報(bào)人民檢察院重大工作部署、決策和其他檢察工作情況；②每年至少一次向人民監(jiān)督員通報(bào)辦理直接受理立案偵查案件工作情況；③邀請人民監(jiān)督員參加、列席有關(guān)會(huì)議，參與執(zhí)法檢查、案件公開審查和聽證等活動(dòng)；④提供履行監(jiān)督職責(zé)所需的工作場所；⑤幫助人民監(jiān)督員了解和掌握相關(guān)法律知識(shí)、檢察業(yè)務(wù)知識(shí)；⑥提供履行職責(zé)所必需的其他條件。

（5）建立了人民監(jiān)督員監(jiān)督事項(xiàng)告知制度和參與案件跟蹤回訪、執(zhí)法檢查等機(jī)制。要求控申部門接待屬于本院辦理的職務(wù)犯罪案件舉報(bào)人、申訴人時(shí)，應(yīng)告知其在控申部門處理完畢后，對處理結(jié)果有不同意見的，可以向人民監(jiān)督員反映。并建議在查封、扣押職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人財(cái)務(wù)和文件時(shí)，可以邀請人民監(jiān)督員作為見證人并接受其監(jiān)督。

三、對人民監(jiān)督員改革的建議

（1）注重素質(zhì)結(jié)構(gòu)，確保“選任好”。一是嚴(yán)格選任標(biāo)準(zhǔn)。凡擬選的人民監(jiān)督員，除嚴(yán)格按照法律規(guī)定的基本條件外，還要以“四看”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。一看專業(yè)優(yōu)勢，注重專業(yè)特點(diǎn)和職業(yè)經(jīng)驗(yàn)；二看道德品質(zhì)，人選上宜優(yōu)先考慮選用群眾公認(rèn)正派的地方人士；三看協(xié)調(diào)能力，將協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)豐富的人員充實(shí)到人民監(jiān)督員隊(duì)伍中來；四看工作態(tài)度，優(yōu)先考慮那些責(zé)任心強(qiáng)、對監(jiān)督工作有較高熱情的人員。二是規(guī)范選任程序。在選任過程中，檢察院首先要向社會(huì)公布擬選人民監(jiān)督員的條件及有關(guān)事項(xiàng)，并深入基層組織動(dòng)員有關(guān)單位積極開展推薦工作，然后會(huì)同有關(guān)單位和部門對推薦的候選人和申請報(bào)名的個(gè)人認(rèn)真審查。三是對基層人民檢察院尚未屆滿的人民監(jiān)督員妥善做好解聘工作。

（2）落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障，確保“支持好”。積極向黨委、人大匯報(bào)，爭取政府支持，爭取增加財(cái)政撥款的數(shù)額，確定合理的人民監(jiān)督員補(bǔ)助金額標(biāo)準(zhǔn)。人民監(jiān)督員經(jīng)費(fèi)實(shí)行單獨(dú)列支、單獨(dú)管理、專款專用，按照人民監(jiān)督員參加監(jiān)督活動(dòng)實(shí)際出勤情況發(fā)放補(bǔ)貼費(fèi)用，參照當(dāng)?shù)夭盥觅M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助；對無固定收入的人民監(jiān)督員，參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄べY水平，按照實(shí)際工作日給予補(bǔ)助。為人民監(jiān)督員設(shè)立專門辦公場所，購置工具書和報(bào)刊雜志等辦公設(shè)備。

（3）完善人民檢察院內(nèi)部辦案程序，確保“適應(yīng)好”。要對監(jiān)督程序、時(shí)效均作出明確規(guī)定，其中對檢察機(jī)關(guān)自辦的撤案、不起訴案件由承辦部門在三日內(nèi)主動(dòng)提起。對其他五種情形則只要人民監(jiān)督員一旦提起，有關(guān)辦事機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ藨?yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，并在三日內(nèi)提出擬辦意見報(bào)檢察長批準(zhǔn)。不屬于本院管轄的，移送有管轄權(quán)的人民檢察院按本規(guī)定辦理；屬于本院管轄的，按照分工移送有關(guān)部門在三十日內(nèi)辦理完畢，并將擬處理意見、主要證據(jù)目錄、相關(guān)法律規(guī)定等材料通過本院人民監(jiān)督員辦事機(jī)構(gòu)或者專人報(bào)送上一級人民檢察院，做好接受監(jiān)督的準(zhǔn)備。這些都要保證在刑事訴訟法規(guī)定的法定期限內(nèi)進(jìn)行，而且人民監(jiān)督員上提一級行使監(jiān)督權(quán)增加了程序環(huán)節(jié)和異地在途時(shí)間，對辦案機(jī)構(gòu)的主動(dòng)接受監(jiān)督意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、證據(jù)意識(shí)、時(shí)效意識(shí)都提出更加嚴(yán)格的要求，都有待科學(xué)的銜接和及時(shí)有效的運(yùn)行。

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注：本文系廣西桂林市檢察院辦公室人民監(jiān)督員制度改革研究課題階段性成果，該課題系桂林市檢察院資助的一般性課題