老齡化背景下中國社會化養老服務體系發展問題研究

摘 要：國家在十二五期間提出構建“以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的社會養老服務體系，讓廣大老年人共享國家經濟社會發展成果，保障他們獲得有尊嚴的老年生活。本文探究社會化養老服務體系面臨的挑戰，提出了具有可行性的政策建議。

關鍵詞：老齡化；社會化養老服務體系；家庭發展

一、中國老齡化時代的到來

民政部印發《2013年社會服務發展統計公報》顯示：截至2013年底，我國60歲及以上老年人口20243萬人，占總人口的14.9%。其中，65歲及以上人口13161萬人，占總人口的9.77%。

國務院《中國老齡事業發展“十二五”規劃》指出：中國老年人平均每年遞增0.54個百分點，未來20年，我國人口老齡化日益加重，到2030年全國老年人口規模將會翻一番，到2050年，全國60歲以上的老年人將占總人口的1/3，老齡事業發展任重道遠。

二、社會化養老服務體系的內涵

根據《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）的通知》：“社會養老服務體系是與經濟社會發展水平相適應，以滿足老年人養老服務需求、提升老年人生活質量為目標，面向所有老年人，提供生活照料、康復護理、精神慰藉、緊急救援和社會參與等設施、組織、人才和技術要素形成的網絡，以及配套的服務標準、運行機制和監管制度。”

“社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐。”“社會養老服務體系建設是應對人口老齡化的一項長期戰略任務。”

三、社會化養老服務體系發展面臨的挑戰

1.服務體系建設目標需細化

《中國老齡事業發展“十二五”規劃》中主要發展目標指出“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，居家養老和社區養老服務網絡基本健全，全國每千名老年人擁有養老床位數達到30張。”但是社會化養老服務體系的建立發展是一項長期事業，對于發展中如何豐富服務內容、健全服務標準、完善管理制度等方面內容仍需要不斷探索、細化。

2.體系內部缺乏統籌、協調

社會化養老服務體系的構建是一個系統工程，養老設施建設、宜居環境創造及建成之后如何運營的問題，都是需要今后探索的；在給廣大老年人提高生活照料、康復護理、精神慰藉服務過程中，需要大量的醫療人員、護理人員、心理專家、志愿者等參與到這項事業中來，需要探索如何有效協調他們在一個目標下有條不紊的開展工作。

3.居家養老、社區養老和機構養老服務之間如何有效銜接的問題

社會化養老服務體系是“居家養老、社區養老、機構養老”三者的統一。國家鼓勵老年人及其家庭優先選擇“居家養老”方式，對于身體原因或老年人自身意愿或家庭無力承擔“居家養老”任務的老年人可考慮“社區養老”，以上兩者都不能解決的才考慮“機構養老”。這三者如何銜接，具體標準如何界定，例如一個社區日間照料中心的工作人員如何判定某老人已經不適合“社區養老”方式，需轉為“機構養老”，且能夠比較暢通的為該老人及其家庭建議適合的養老機構并順利轉讓，任需要探究。

4.缺乏引導社會各界共同參與的有效激勵

社會化養老服務體系是“居家養老、社區養老、機構養老”的結合，在開展這三種形式的老齡服務中，國家在大致方針上都是倡導要引導支持社會力量參與的。目前看來，市場力量、民間資本只是初步參與到養老機構的建設和運營中，在“居家養老、社區養老”服務領域，主要是公辦性質的機構和服務居多，社會的力量并未激發出來。

5.缺乏對老年人需求的動態監測

不同老年人對于生活照料、康復護理、精神慰藉等為老服務的需求、需求層次、具體需求項目等會因為他們年齡不同、性別不同、身體狀況不同、受教育程度不同而呈現出不同，社會化養老服務體系要對老年人的實際需求進行動態監測，才能更好服務于他們。比如說目前來看，我國60歲以上的老年人絕大多數生活都是能自理的，所以對于大多數老人而言，對于生活照料方面的需求不大，諸如做飯、洗衣、打掃等方面的家務他們都能自己完成，他們的需求更多的是對于健康的需求和精神慰藉需求。

四、社會化養老服務體系發展方向

1.建立配套制度和法律體系

黨的十七大確立了“老有所養”的戰略目標，十七屆五中全會又提出的“優先發展社會養老服務”的要求，十二五期間，國務院印發了《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，黨的十八大又提出了“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”等相關內容，新的《中華人民共和國老年人權益保障法》也于2013年7月1日起實施。由此可見，黨和國家高度重視老齡事業發展，我國社會化養老服務事業戰略目標明確，有了根本法律保證。但是社會化養老服務體系的構建是一項復雜的工程，宜居環境的創造、社區照料中心的建設和運營、社會力量的參與、養老機構的建立運營和退出等等都需要有政策引導、政府監督管理。所以在國家的大致方針明確下，各級政府、相關部門（包括民政部分、社保部門、老齡辦等）要集思廣益，領會中央精神，出臺各項配套制度和法規，因地制宜順利推進本地區社會化養老服務事業的發展。

2.明確規范和監督機制

首先要劃清主管部門部分的責權。主管社會養老服務體系的部門涉及民政部門、社保部門、老齡辦等，各部門的具體權責要劃清才能有條不紊開展工作，出現問題時候不會出現扯皮，導致誰都管結果誰都不管的局面，損害老年人權益。

其次要細化對社區日間照料中心、養老機構的監督管理規則。相關部門要對為老服務機構的環境質量、服務質量開展定期和不定期檢查和監督。對質量不達標的服務機構限期整改，甚至取消其經營資格。為老年人創造一個有尊嚴的生活環境，嚴懲歧視老人、虐待老人行為。

3.建立鼓勵社會力量參與的制度

一是為有意進入社會養老服務領域的社會力量掃清可能遇到的各種障礙。政府要從準入標準、資格認證、行政審批等各環節降低門檻、較少障礙。

二是充分發揮公共財政四兩撥千斤的功能，民政部本級的福利彩票公益金收益及地方各級福利彩票公益金收益要加大對社會養老服務體系構建的投入。對于進入社會養老服務領域的私人資本按標準給予一定政策和資金支持，例如對于民辦養老機構開辦前，按投入資金總額、養老機構規模可以申請一定比例的財政補貼，建成后開始運營時期，每年每個床位給予一定補貼。在稅收優惠政策上，可以借鑒在其他領域的做法，對于公益性的民間養老服務機構的收益予以一定時間免征或少征所得稅。

4.鼓勵老人參與

社會養老服務體系的構建歸根到底服務的對象是廣大老年人，所以要尊重老年人的意愿。在養老服務體系構建的各個環節各個階段都要廣泛征求老年人的意見。開辟老年人發聲的渠道，通過基層老年人活動中心、老年大學引導老年人對當前及未來與為老服務相關的各項事務發表意見。各地區政府相關部分為每位60歲以上的老年人建立老齡檔案卡，建立老年人需求變化的動態監測機制。

5.實行促進家庭發展政策

由于受傳統觀點的影響，絕大多數中國的老年人及其子女心理上都是最接受“居家養老”方式的，只有在由于現實因素限制下，選擇“社區養老”甚至是“機構養老”，總有些不得已而為之的無奈。對于有老人需要照料的家庭，家屬要付出比其他家庭更多時間、金錢和精力，特別是有高齡或失能老人的家庭，家屬的付出更多，身心是更加辛苦的。政府要從制度政策上對這部分家庭的子女給予實際的關懷和照顧。下一步要探索實行促進家庭發展政策的出臺，例如對于照顧老年人的子女每月財政可給予發放一定數額的“敬老愛老金”，或者每月有幾天的時間可以把老人送到政府主辦的社區街道為老服務中心免費照料，給其家屬短期的休息。實行促進家庭發展政策意義重大，一方面有利于財政經費節約，另一方面老年人居家養老，與子女生活在一起，在生活上、精神上的照料更細致。

6.營造全社會敬老愛老大環境

每個人都會老去，老年人的今天，就是年輕人的明天。善待老人，就是善待自己。在全社會營造敬老愛老的大環境。報刊、網絡、電視、電影等大眾媒體要多加宣傳；家庭教育、學校教育要進行敬老愛老助老的道德教育。增強全社會對老齡化社會到來的戰略應對意識。

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