現代化背景下南通市市區老年人居家養老的現狀與對策

摘要：養老問題是關乎我國安定團結的重大問題，各級政府都非常重視。本文從南通市居家養老的背景、現狀與對策三個方面，對南通市市區老年人居家養老提出了一些建設性的意見，以期為南通市乃至全國的居家養老事業發展提供參考。

關鍵詞：居家養老；人口老齡化；社區服務

目前對養老模式的劃分尚無統一的認識，筆者認為比較合理的是將養老模式分為三種，即家庭養老、居家養老和機構養老。\"家庭養老\"是我國歷史上形成并延續下來的一種養老模式。是指由家庭成員為老年人提供資金住所、所需和日常生活照料的一種養老模式。\"居家養老\"是指老年人獨自居住或者與家庭成員共同居住，以家庭為核心，以社區為依托，以老年人日間照料、生活護理、家政服務和精神慰藉為主要內容，以上門服務和社區日托為主要形式，并引入養老機構專業化服務方式的養老服務模式。\"機構養老\"是指老年人在政府管理下興辦的社會專業養老機構中，按規定繳納費用后便可得到食宿、生活護理、疾病護理、醫院就醫等全面照顧和服務[1]。養老模式的選擇是由生產力發展水平、社會結構、家庭結構及文化類型所決定的[2]。實踐證明，居家養老是符合我國國情、順應民意、可持續發展的養老模式，是破解日益突出的養老難題，有效應對人口老齡化挑戰，提升廣大老年人生活質量和生命質量，促進家庭和諧、代際和諧和社會和諧穩定的養老模式[3]。

1南通市居家養老的現狀

1.1政府近年的養老工作 近年來，南通市市委、市政府高度重視老齡事業發展，持續為老年群體辦實事，每年都將為老服務列入政府為民辦實事工程。一方面，突出基礎設施建設。先后投資3.5億元，興建了10個示范性公辦養老機構；投資4000多萬元建設了市老年人活動中心；連續5年在市區新增了50個社區老年活動場所。另一方面，突出財政政策傾斜。建立了五保、低保等特殊困難老人救助自然增長機制；對市區新建的社區居家養老服務站給予啟動補貼和運營補貼，對特困老人實施政府購買服務；提高市區高齡老人優待標準，為百歲老人實施\"五個一\"（即每天免費提供一瓶牛奶，每年為老人上門免費體檢一次，每年為老人祝壽一次，每月發放一次敬老金，志愿者每個季度上門為老人服務一次）；對80歲以上的老年人普遍設立\"尊老金\"制度；市區65周歲以上老年人免費乘坐城市公交。制定了一系列養老地方法規，如《居家養老服務站建設方案》、《居家養老服務站建設規范》、《關于推進居家養老服務社會化實施意見》、《關于進一步加強老齡工作、加快老年事業發展的決議》、《關于推進居家養老服務工作的實施意見》等等。2012年，市政府再次把養老工作作為該年度工作重點。

1.2南通市區目前居家養老模式 目前南通市主要有三種居家養老服務形式。①無償服務，主要為特殊困難老人由政府或社會機構購買的服務。②低償服務，主要為一般困難老人以低于市場價格提供的服務。③有償服務，主要針對有一定經濟能力的社會老人提供的服務。

1.3南通市目前居家養老服務工作的主要成效

1.3.1全市居家養老服務體系正逐步實現\"三個全覆蓋\" 包括服務對象全覆蓋，居家養老服務覆蓋到所有健康老人、困難老人；服務內容全覆蓋，包括生活服務、生產服務、照料服務、醫療服務、精神慰藉、文體娛樂服務；服務主體全覆蓋，包括政府、社區、家庭、親友、志愿者、公益性崗位、低齡老人、服務企業等。

1.3.2\"三無\"、\"優撫\"高齡老人優待水平不斷提高 2010年，市、區兩級政府為市區\"三無\"、\"五保\"、80周歲以上特殊老年人和重點優撫對象共1607名老年人購買了每人每月100元的居家養老服務。不少街道、社區還在市級標準基礎上，提標擴面，拓展服務內容，為轄區更多老年人提供更多服務。

1.3.3為老助老服務內容不斷拓展 各地立足本地實際，不斷開展特色服務。2010年，開發公益性崗位，為居家養老服務招聘專職人員，三個轄區共配有200名專職服務人員、250多名兼職服務人員，招募3000多名志愿者，提供居家養老入戶服務。通州區組織社區內的超市、飯店、診所、文化單位及個體工商戶等，組建居家養老服務網絡，在社區層面上形成為老服務的合力。

1.3.4社區養老服務水平不斷提升 南通市老齡委辦公室和老齡委成員單位注重發揮職能作用，積極開展街道老年人日托點、就餐點、康復點等\"三點\"的建設試點工作，不斷滿足居家老人的各種需求。在此基礎上，把社會滿意度作為重要標準，引進社會機構評估服務效果，有效促進了為老服務質量的提升。為積極動員社會力量參與居家養老服務工作，南通市出臺了《關于推進居家養老服務社會化實施意見》，向全市人民發放倡議書，號召全社會踴躍奉獻愛心，得到了很多家政服務企業、社會服務機構、社區工作人員和志愿者的熱烈響應。

1.3.5形成了一定的特色 八廠社區的居家養老服務站利用\"家庭在線\"網站實現網上購物；南園社區居家養老服務站推出\"親情一號通，溫暖在心中\"的\"一號通\"服務；虹橋街道光明新村社區成立了南通市首家老年人單身俱樂部和\"孫爺爺談心室\"；港閘區唐閘街道依托\"968890\"為民服務信息平臺，為轄區內特困、獨居、高齡老人免費安裝\"電話一鍵通\"，提供咨詢、轉接、緊急呼叫等服務，這些都取得了一定的成效。

1.4不足 縱觀南通市居家養老模式，雖然取得了不少成績，但仍然停留在初級階段，與其說是一種居家養老形式，在實質上更傾向于一種家庭養老。目前，尚存在以下不足：

1.4.1投入機制還不健全 居家養老服務的經費主要是民政局投入。市民政局用于居家養老的經費，籌集的渠道比較單一，主要來自于社會福利彩票的福利金，而社會福利彩票的收入存在著不確定性，而下面配套措施目前還不到位，這就使得居家養老服務難有大的發展。這種具有很大的隨意性和波動性的投入方式，使得居家養老服務難以進入良性循環軌道[4]。

1.4.2老年人的需求與社會供給矛盾日益突出。主要表現為以下幾個方面：

1.4.2.1老年人的需要要的服務與社會提供的服務存在差距 老年人需要的服務包括助餐、助浴、助沽、助行、助辦、生活護理、精神護理和康復等，但調研顯示，得到過助老服務的老人中，46.7%的老人得到過為老服務機構提供的助餐服務，而助浴、助潔、助行、助辦等其他服務的平均只占到7%。

1.4.2.2社區工作人員文化程度偏低、年齡偏大、專業知識不足 對南通市學田街道社區工作者的調查顯示，大專及以下學歷者所占比例為56.86%，非全日制大學占31.37%，全日制大學占11.76%，而具有大學碩士研究生水平及以上的為零。而在社區工作人員的年齡調查中，20～30歲的工作人員占35.29%，30～40歲的工作人員占37.26%，40～50歲的工作人員占21.57%，50歲以上的工作人員占5.88%[5]。由此可見，目前社區工作的在崗人員的整體素質較低，而且受過專業的社會工作的熏陶較少，真正社工出身的人更是少之又少。在一定程度上也反映了在實際生活中，人們對社區工作的界定缺乏明確的界限，對社區工作的專業認可度也比較模糊。

1.4.2.3社區工作在崗培訓缺乏系統性和連續性。雖然目前從事社區工作的人員中大多接受過相關的社會工作培訓，但是這些培訓僅僅是一種上崗人員的短期培訓，專業性不強，也不系統、不連貫，沒有把一種社會工作的理念灌輸于其中[6]。

1.4.3老年社會保障制度有待完善 目前，南通市民政部門尚需完善相關政策，比如監督與評估政策；衛生部門尚無完善的相關政策，督促醫療機構提供居家養老醫療保健服務；司法部門尚無完善的維護老年人合法權益及提供法律服務的優惠政策；人力資源和社會保障部門對居家養老服務機構人員的業務培訓和指導尚無完善的法規；財政部門尚未將居家養老服務機構的基礎設施建設、信息化建設、正常運行保障、政府購買服務等各項經費列入相關部門的財政預算。

1.4.4老齡產業發展滯后 南通市的老齡產業尚在起步階段，發展老齡產業需要政府從人員配備、城市規劃、融資擔保、稅收優惠、財政補貼等多方面進行政策配套，為老齡產業發展營造有利環境[7]。

2南通市居家養老的對策

2.1思想支持 引導全民樹立積極的養老觀念。

2.1.1通過新聞媒體等渠道大力宣揚健康向上的養老方式 通過新聞媒體、南通市老齡委網站、南通民政局網站等相關媒體，宣傳居家養老的相關知識，讓全社會都知道和認同這一適應我國國情的養老模式。只有大家接受了這一模式，我們的相關工作才能順利推廣，否則，只能是\"剃頭匠的挑子 -- 一頭熱\"。繼續強化《老年人權益保障法》等文件宣傳教育工作，大力弘揚中華民族傳統美德，積極營造尊老、愛老、助老的法制環境和社會環境。

2.1.2培養老年人對居家養老社區服務資源利用的自主性 要讓老年人認識到晚年生活質量的提高并不能完全依賴政府的救濟性福利措施，在條件允許的情況下，可以通過購買服務來滿足自己的需求[8]。南通市目前有著比較豐富的居家養老社區服務資源，比如崇川區新城橋街道為高齡孤殘、空巢老人提供4h/w的無償家政服務等。

2.2政策支持 各級政府部門要認真貫徹落實《老年人權益保障法》和南通市委、市政府、民政局已制定的相關政策文件，進一步加大對養老服務事業的扶持力度。爭取為特殊老年人購買服務能夠列入政府為民辦實事項目。充分發揮愛心企事業單位和志愿者等個人的作用，引導和動員全社會參與社區為老服務。充分發揮慈善機構、志愿者及鄰里互助的作用，積極挖掘慈善資源參與居家養老服務工作。建立和健全監督評估機制，使居家養老事業平穩、有序、高效運行。

2.3財力支持 各級政府應認真落實居家養老服務工作經費，列入財政預算，并力爭取得省級財政支持。加大各級財政對居家養老服務項目投入，保障政府購買服務，并對居家養老機構運行給予適當補貼，對符合條件的居家養老服務人員落實公益性崗位待遇和社保補貼，統籌解決居家養老服務設施建設、隊伍建設、業務培訓、工作評估、運行補貼等資金問題。為加快居家養老服務信息系統、應急求助呼叫系統建設提供資金保證。認真貫徹落實支持居家養老服務的優惠政策，對養老院類的養老服務機構提供的養老服務免征營業稅，對各類非營利性養老服務機構免征自用房產、土地的房產稅、城鎮土地使用稅等。

2.4人力支持 要堅持把素質好、責任心強、對老年人有感情的人員優先吸收到服務隊伍中來，并加強對服務人員的思想教育和技能培訓，提高服務的專業化水平。要積極吸收和引導口碑良好、服務優質的社會中介組織、服務機構參與到居家養老服務中來，通過建立長期穩定的合作關系，為老年人提供各項優質、專業的服務，推動居家養老服務的社會化、產業化。要不斷建立和發展社會志愿者、義工隊伍，提高群眾對居家養老服務的參與度。

社區應有計劃地向社會公開招聘老年工作的管理人才，以便提高社區的理念工作的管理水平。也可以有計劃的安排社區工作人員到大學學習新形勢下，養老方面的先進理論知識，提高他們的業務水平。也可以請相關專業的教授到社區做兼職或競選社區領導。

鼓勵低齡健康老年人加入到養老服務中來。老年人既是社區服務的對象，也是社區服務的組織者和參與者，建議在每個社區都建立老年協會，挖掘老年人自身的資源，為社區服務提供力所能及的服務。

2.5硬件支持 在新建居民社區、老新村改造、城中村改造、拆遷安置時，將居家養老服務設施作為公共服務配套設施統一規劃、統一建設。根據各地實際，通過新建、購買、租賃、改建、擴建等途徑，有效整合各類資源，加快建設一批老年公共服務設施，如深受老年人歡迎的衛生服務所、日間照料中心、托老所、愛心助餐點等，滿足老年人在社區內就地、就近學習、活動和休息的需要[10]。

2.6完善社區服務

2.6.1提高社區醫療衛生服務 要發展社區衛生服務，形成一個老年疾病預防、老年醫療和老年康復的三級網絡。對體弱多病，行動困難的老人，可以由醫生、護士、康復師和家庭護理員等，到老人家中提供多項服務。定期上門了解患病老人的病因、觀察病情，發現問題及時與醫院聯系會診；可以建立家庭病床，到老人家中進行診療護理，為其換藥、輸液、注射、針灸、理療、按摩等；對老人及家屬給予用藥、營養、康復訓練等方面的指導。

2.6.2完善生活照料服務 未來社區老年照料服務應以為居家老人提供照料服務為主，社區養老機構（如敬老院、老年護理院）照料服務為輔；在為居家老人照料服務方面，又應以上門照料服務為主，\"托老所\"（即日間護理中心）照料服務為輔。努力做到社區老年人只要撥通熱線電話，就可以足不出戶地得到優質的社區服務和家庭照料。

2.6.3加強精神慰藉服務 2009年5月，江蘇省發布《中共江蘇省委、江蘇省人民政府關于加快我省老齡事業發展的意見》，指出\"高度重視老年人精神關愛\"，并在全國率先正式提出購買心理關愛服務，培訓心理服務專業人員，為老年人提供專業的心理疏導服務。南通市也應強化這方面的工作，以政府文件的形式，推進老年精神慰藉工作的進行。

2.6.4嘗試臨終關懷服務 由衛生部門牽頭負責落實，人力資源和社會保障部門協助落實，培訓專職的臨終關懷服務人員。

2.7加強老年產業發展 南通市東臨黃海，南枕長江，是全國第一批對外開放的十四個沿海城市之一。近年來，隨著蘇通大橋的通車和洋口港的建設，愈發凸現了其\"融入江南，輻射江北\"的區位優勢。可以說南通打造長三角老年產業中心具有不可替代的優勢。具體可以從以下幾個方面入手建設南通居家養老產業：舉辦全國性的老年產業展覽會；發展南通老年房地產市場；建立老年產業園區和產品研發基地；發展老年旅游和休閑度假產品；加強老年產業人才教育與培訓。

3結論

江蘇省南通市在推進居家養老可持續發展方面已具備了較好的條件和基礎，特別是到 2010年末新農保的基本全覆蓋、居家養老對象全覆蓋、內容全覆蓋、主體全覆蓋、老年人基本醫療保障的全覆蓋及養老服務體系構建的高起點和居家養老已取得的階段性成果等[3]。誠然，南通市居家養老還存在諸多不足，但只要堅持以科學發展觀為指導，開拓進取，加強研究，正確處理好相關職能部門的關系，努力建立資金投入保障機制，高效有序運行的組織管理體制和監督評估機制，南通市的居家養老就會為生活在這個\"長壽之鄉\"老人們提供一個頤養天年的福祉。

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編輯/申磊