普通高校債務的成因及風險控制

本世紀初，我國的高等教育實現了從精英教育到大眾化教育的轉變。在這一轉變過程中，許多高校為了抓住機遇、促進發展，選擇了銀行貸款這一籌集資金的方式。隨著高校的過度舉債，如何解決高校債務已成為一個難以回避的問題，本文在分析高校債務形成的原因和高校財務管理存在問題的基礎上，提出了強化政府責任及加強高校財務管理的債務風險控制對策。

高等教育改革使得高校的法人實體地位基本確立，賦予高校越來越多的獨立和自我管理權力的同時，也規定了高校要承擔民事責任。體現在財務管理上，就是高校在辦學資金籌集、教育經費使用等方面都有了一定的自主權。而正是這種獨立的自主權，使得高校面臨著計劃經濟體制下并不存在的財務風險，高校的財務管理由無風險管理轉變為風險管理。

高校在利用貸款加快事業發展的同時，也存在貸款規模過大，財務管理體制不完善等問題。高校的債臺高筑使高校面臨著巨大的財務風險，從目前的現實情況來看，各高校在享受到銀行貸款帶來的好處的同時，由此帶來的巨額債務壓力和教育經費緊缺的問題日益突出。高校貸款形成負債，“還本付息”是必須要承擔的合同義務，高校的各項收入都有限定的用途，而貸款投資的效益又不是短期能實現的，如果不加快約束地擴大貸款規模，必將給學校帶來嚴重的財務危機，這種現象在普通高等學校中顯得尤為突出。如何采取措施加強高校經費管理，積極有效地應對高校的財務風險問題，應該引起高校的關注。

一、高校負債原因分析

（一）高校外部環境影響高校發展

財政投入不足制約了高校的發展。作為高校外部治理結構中最重要的利益相關者，政府將大量資金投入到高校，并對其提供財政撥款以支撐其日常經營管理。但是隨著社會環境和國家投資取向的深刻變化，政府在高等教育領域的政策調整，使高校的資金緊缺狀態日益顯現?！吨袊逃母锖桶l展綱要》明確規定了“國家財政性教育經費支出占國民生產總值，本世紀末達到4%”。但事實卻是我國在上世紀末不僅沒有達到4%的比例。在高等教育剛剛進入高速發展和水平提高的階段，我國的經費資源就開始捉襟見肘了，單一的財政投資無法滿足需要。

高校合并導致大規模資金投入。高校全國范圍大合并是高等教育改革中重要的一個轉折點，是建設世界一流大學的必經之路，學校的合并是為了整合學科，提升綜合實力，實現建成高水平研究型大學的目標。然而，高校合并并不是只有利沒有弊。目前高校合并的負面影響逐步顯現，給學校的發展帶來了巨大的壓力。一是合校后學科和學院的調整問題；二是多校區辦學導致資源分散，重復建設增加支出，辦學成本急劇增加；三是原各校的辦學條件、基礎設施欠賬較多，大量房屋、設備急需全面更新改造，學校急需規劃校園建設，這些又回到了資金短缺的問題之上。

學費增長空間有限，難以維持高校的正常運轉。高校辦學經費除了政府的財政撥款，另一主要來源便是學生家長以成本分擔形式繳納的學費。高校的學費收入主要受學費標準的高低影響。我國高等學校學生學費收費標準目前還維持在2004-2005年的水平，而我國城鎮居民年平均純收入和農民年平均純收入已經是2004年的近兩倍。由于學費的變動牽扯到社會各方面的利益，面臨著巨大的社會壓力，通過向受教育者增收學費來實現高等教育的規模擴張之路不太現實。

（二）高校財務管理中存在的主要問題

高校財務會計工作出現的不少問題，反映出現行一些制度已不適應當前的實際情況，更不能滿足今后工作發展的需要。如科研經費項目使用、收費、后勤服務、培養成本的核算等，再如預算管理、經濟活動和商業行為監管等，都需要新的制度給予支持。

對風險認識不足，盲目擴貸。隨著國家擴招政策的實行，高校辦學規模日益擴大，資金使用額越來越大，各高校爭前恐后的向銀行借款、向職工籌資，用于買地搞建設，創辦新校區，購置設備等。積極利用銀行貸款改善辦學條件，解決了事業發展過程中的實際困難。但是像高等教育這樣的非營利組織性質，從根本上決定了銀行貸款作為高校籌集辦學資金的渠道之一具有很大的風險性和不確定性，由此產生的還貸壓力勢必影響學校的持續穩定和協調發展。原因在于高校的預期收益不是確定的，盈利的能力有限，還過分依賴于財政投入，而銀行貸款具有高成本性、有償性。

另外，許多學校高層認為貸款不是個人花了，而是用于建設發展，有資產頂著，沒問題。高校領導也是追求自身利益最大化的經紀人。由于高校投資主體不明確，各高校領導既不是所有者也不代表出資人，而是實行任期制。個別領導在任期內，辦多少事借多少錢，對貸款風險意識不夠，還貸責任不強。甚至有些高校用“政績”工程去謀求政治資本，只注重投資不重效益。許多高校相繼出現了“前任借款后人還錢”的現象，并逐步演變成“任任借款無人還錢”的局面。而高校的主管部門對高校負責人缺乏必要的約束和科學的評價機制，對高校的貸款及其使用缺乏宏觀的調控和管理，形成嚴重的財務風險。

對“開源”重視不夠。目前高校的經費來源主要是財政補助、學費及住宿費等，收入渠道單一，對吸引社會資金、接受捐助等渠道資金開源力度遠遠不夠。

對“節流”控制不力。我國高校機構臃腫、人員龐大、效率低下。重復建設、奢侈消費等浪費現象仍然嚴重存在。

貸款資金管理不善。高校對貸款資金的管理普遍存在“重貸輕管”的現象。建設項目帶有盲目性，缺乏科學的可行性論證，未來經濟效益把握不準，貸款資金挪用或流失，基建違法違紀案件頻發，這些都將引發貸款風險。

二、高校債務風險控制對策

（一）增加財政撥款，強化政府責任

政府的教育決策引發了高校擴建，高校的擴建又得到了地方政府的大力支持。財政撥款仍然是我國普通高校經費的重要來源之一，但我國高等教育財政撥款存在很多弊病。我國的現行高等教育撥款方式主要有兩種：一是“基數加增長”的撥款方式，即普通高校部門預算按“兩大類”（基本支出、項目支出）、“三大塊”（人員經費、日常公用經費和項目經費）進行編制。在此基礎上，綜合考慮當年事業發展與變化的情況確定撥付的事業發展數額。二是“綜合定額+少量專項補助”的撥款方式，這是基于定員定額的原理，即按學生不同層次和學業折算的學生當量，以學校不同類型的生均定額標準核定高校正常經費，并設立少量專項資金。

國家應給予地方普通高校一定的財政撥款，將撥款與學校辦學特色相聯系。由于高等教育仍具有一定公共品性質，因此國家有必要拿出部分資金對地方學校進行投入。政府資金投入了，學校自身就減少了借貸建設。此政府資金應該具有偏向性，引導學校向自己特色方面發展。很多學校的“擴張”就表現為重復建設，盲目設置相同專業，最終失去了自身辦學的特色和優勢，資源投入和產出極其不匹配。

地方政府要加大對高校的財政投入，制定一套高等學?；I資的配套政策，確立化債目標責任，改善原有的高校撥款方式。增加政府對高等教育的維持投入和發展投入，是貸款高校可持續發展的重要保障，也是政府應承擔應有的責任和義務。另外還要完善高校信貸政策，建立專門為高校提供融資擔保的分級擔保機構；政府應對教學樓、圖書館、實驗及教學設備等教學基礎設施的貸款項目進行全額貼息，減輕貸款高校的付息壓力，并對高校通過籌集自有資金進行還貸給予一定的獎勵，制定高校閑置土地出讓優惠政策。

政府應制定科學合理的大學生學費標準，學費標準應與國民收入水平保持合理的關系，并對熱門特色專業的學費標準相應提高，進行學分制與收費相關聯的試點工作，在提升學費標準的同時，建立和完善“獎、貸、勤、助、免”學生資助體系。確保高效預算收入順利實現，促進高校事業蓬勃發展。

（二）加強高校財務管理方面的措施

正確樹立高校的財務管理目標。

正確樹立高校的財務管理目標是指導高校財務管理的關鍵，是約束高校領導層保持財務決策連續的制度保證。在當前我國高校所面臨的新形勢下，將多渠道籌集資金、最大可能的滿足高校辦學經費需求作為高校的財務目標，對目前我國大多數高校更具有現實意義。高校作為非營利的經濟組織，其財務管理目標的研究是隨著近年高校財務風險的凸現才被予以重視的，并取得了不少的研究成果。主要有成本最小化，辦學實力最大化、學校價值最大化和投資效益最大化四種觀點，這些研究成果對高校財務目標的定位較多的受到企業財務目標的影響，從而對高校財務活動的實際指導意義不大，將籌資和保障作為高校的財務目標，只有實現這一目標才能在保證學校的正常運營的前提下逐步的化解債務危機，規避財務風險。

拓寬經費籌措渠道，加強高校經費管理。

廣開財源，拓展收入渠道，確保實現預算收入目標。一是要積極爭取上級財政支持，加強溝通協調，及時掌握政策和資金動向，努力爭取國家和省專項資金支持。二是要采取激勵措施，抓好學費收繳工作，使在校生、函授生的收費率達到較高的比例，余下的也要通過國家、省和學校獎助學金的形式補助學生，使得學生在生活寬松的前提下，提高學生的繳費率。三是要制定增收獎勵辦法，激發各單位增收、開源的積極性、主動性，對增收工作突出的單位和個人實行物質獎勵。四是要深入挖掘校內增收潛力，努力尋找新的收入增長點，支持各單位在多層次辦學、科技創新、國有資產有償使用等方面努力實現多點創收。五是要發揮校友會在資金籌集中的作用，爭取社會捐贈，為學校籌集更多的資金。六是進一步貫徹落實收費工作“收支兩條線”制度和“票款分離”的執收程序，治理亂收費和“小金庫”問題。實行收費申報、公示制度，收費由財務部門全部納入學校預算。七是加速科技成果轉讓，走產、學、研的發展思路，提升學校影響，創造學校財富。

積極推進校園開發和招商引資工作，充分利用國家政策的有力時機，大力推進校園開發。借助校園閑置土地和學校臨街土地，進行房產開發項目，發揮企業的主體作用，充分尊重企業意愿、自主參與校園開發。通過提前預售、聯合開發、開發商業網點，積極引進社會資金，參與學校的建設和發展，緩解學校的資金壓力。另外，高校有大量的固定資產、優質的無形資產和人力資源，還有眾多師生內部消費的市場，高校應該利用這一切進行合理的經營，使高校在為社會創造教育產品的同時也盡可能創造其他價值。政府應鼓勵大學園區內的高校整合科研資源，組織教師和科研人員共同研發，并幫助高校與企業相結合，將科研轉化為生產力，服務于企業。這有助于提升高校在當地經濟建設中的地位，同時也能購拓展科研收入和產業收入，增強高校償還貸款的能力。

堅持依法理財，嚴格執行國家財政資金管理法律制度和財經紀律。建立教育經費監督管理機構，完善教育經費監管職能。

①提高學校預算的法規意識，切實維護預算的剛性和嚴肅性。建立科學化、精細化預算管理機制，科學編制預算，提高預算執行效率，推進預算公開化、透明化。認真履行預算執行過程中的收入支出責任，強化責任預算管理。預算一經下達，就具有極強的約束力，除非發生不可預見的突發事件，一切經費開支都須在預算安排內執行。嚴格控制日常管理經費，各項支出做到有預算安排、有支出標準、有制度依據。嚴禁無預算、超預算支出。各學院、各部門是資金支付的發起者，要對資金支付的真實性、合法性、及時性、有效性負責。要建立民主理財、責任理財、科學理財的自我管理、依法管理機制。

②成立財經領導小組，加強預算管理和監督。成立專門審議預算編制、執行情況的財經工作領導小組。小組成員由黨委、校辦、人事處、紀委監察處、審計處、財務處、后勤處、各院系業務上有特長的專家等部門負責人和相關人員組成。成立這個機構的目的重在增強預算編制的全面、合理、效率、權威性，以防編制中出現遺漏、以點蓋面等現象。貫徹以“收”定“支”的方針。高校在安排年度收支預算時，要考慮償債因素，要將還款計劃納入單位的年度預算收支，保證還款資金來源。形成一套“嚴格審批、?？顚Ｓ?、封閉運行、跟蹤監督、考核效益”的貸款資金使用機制。建立教育經費執行情況分析報告制度。建立并不斷完善教育經費基礎信息庫，提高經費管理信息化水平。建立經費使用績效評價制度，強化重大項目經費使用考評。

③通過將高校領導人的任命期限與財務問題的暴露期（如外部審計周期）進行有效匹配，在高校領導者考核制度中彰顯財務問責制等手段降低高?；蚋咝ｎI導人在學校陷入財務困境時的責任，從而達到預算約束要求。

（三）樹立風險意識，提高決策的科學性

風險是客觀存在的，為防范風險，學校必須采用科學的決策方法，并在決策過程中充分考慮影響決策的各種因素。

優化負債結構。通過優化貸款資金結構，降低貸款成本，減少財務風險。優化債務結構要堅持以效益為中心，科學規劃，合理安排債務結構與投資方向，力爭使負債達到最佳效益。負債規模既定的情況下，優化組合的債務結構就顯得尤為重要。從債務長短期來說，高校在籌資決策時，必須考慮長期、中期、短期借款之間的均衡安排；從理財角度考慮，短期債務的比重不宜過大，使三者的比例合理，避免過于集中，出現財務風險，使高校償還債務義務在不同會計期間均衡履行；從負債內容看，應通過向銀行貸款，校內融資，設備租賃等多種形式，并盡量采用資金成本率低的負債形式，講究負債辦學的經濟效益和結構優勢。

建立負債管理制度。負債管理制度應包括負債的審定制度，項目監督反饋制度和償債管理制度，形成一種事前、事中和事后跟蹤管理。由于效益總是和風險共存，因此高校在決定舉債時必須堅持慎重穩妥原則，嚴格控制負債規模。應成立一套對外借貸審定程序，當學校負債上項目時，首先應由財務部門進行可行性研究。由研究的結果來決定是否負債上項目，然后報相關部門對項目進行啟動，這樣就可避免未經審定而盲目負債上項目，造成負債審定的真空。項目啟動后，學校財務部門和審計部門應當對資金使用情況進行跟蹤檢查和監督，對貸款項目實施全方位，全過程監控，對貸款資金的使用情況進行分析和評價，并定期或不定期向學校管理層匯報。在負債產生時就要明確還款渠道，根據學校收入情況制定還款計劃。及時清償債務，保證各項負債的本息在規定時間內償還。學?？梢园凑蘸贤幎ǖ臅r間和還款方式，在合同期內有計劃地從學校的自有資金和可支配資金中逐年集中和準備一定數量的款項，用于償還貸款本金和利息等具有專門用途的資金。

適度放慢擴招速度，加強學校內含建設。2011-2020年高等教育的主要任務不是建立新的學校、擴大規模，而是在提高辦學條件和教育質量的基礎上保持高等教育穩步推進。要引導學校不要盲目“高、大、全”，防止使規劃和目標無法實現同時也要高瞻遠矚，發展規劃指標短時間就被突破，未能表現出一定的牽引力和前瞻性。我國的高校和世界一流大學比較，差距不在層次高低上，也不在專業全不全上，更不在規模大小上，明顯的差距主要表現在學?？蒲醒芯康乃健熧Y隊伍水平、大學管理水平上。每個學校都有自己的特點，充分認識到有特色才有生命力，才能上水平。

（作者單位：魯東大學財經處）