英國如何進行鐵路私有化改革

英國鐵路私有化改革是其大規模私有化運動的一部分。英國政府為了將私有化的鐵路改革進行徹底，采取了很多措施，包括鐵路網運分離與分割出售，還設置了新的監管機構管理鐵路產業的運營。經過一段時間的改革，英國政府基本達到了改革的目的，實現了私有化的目標。

1948年到1993年英國鐵路一直是由國家所有，由英國鐵路公司壟斷經營。在20世紀80年代英國鐵路曾在內部進行兩次改革，但沒有解決鐵路發展的長期矛盾。在當時英國大規模私有化的背景下，鐵路產業走上了私有化的道路。

1.改革背景

在上世紀末，英國政府為解決壟斷行業獲取暴利、效率低下和投資不足等問題，對能源、電信、航空、港口等部門進行了大幅度私有化改革。政府認為私有化改革不僅可以獲得出售企業的收入，而且可以將投資責任轉移到私人，再通過政府管制與市場競爭的雙重作用，促使壟斷行業企業提高經營效率。實踐表明私有化改革有效的提高了這些企業的經營效率，改革達到預期效果。

鐵路方面，在英國政府正式發布改革計劃之前，英國對如何進行私有化改革曾有爭論，主要爭論集中在路徑選擇上。第一種是英國鐵路公司作為整體打包出售。第二種是把英國鐵路公司按地域分為幾個垂直一體化公司進行出售。第三種是按照經營業務和地域把英國鐵路公司進行分割出售。但英國政府并沒有選擇以上改革路徑。英國政府首先考慮引入競爭機制和擺脫鐵路的財政負擔，同時要提高鐵路產業的效率和服務質量，參考歐盟1991年91/440號“網運分離”的指令，英國采取了更為徹底的方法。

2.改革步驟

在1992年7月，英國政府發布《鐵路改革白皮書》，描繪了鐵路改革的方案、方式和預期結果。《白皮書》有以下要點：私有化前將鐵路業務分成客運與鐵路基礎設施兩部分，英國鐵路公司將其下的客貨運業務逐步交給私人企業，授權私人企業經營基礎設施；設立兩個獨立監管部門負責監督鐵路業務，政府撥款支持私有化。從《白皮書》可以看到，英國的鐵路私有化改革思路是網運分離、形成競爭、同時監管。

1993年11月，以《白皮書》為基礎制定的《英國鐵路法》獲得通過。1994年4月1日，《英國鐵路法》生效，鐵路私有化改革開始。《鐵路法》明確規定：通過特許經營方式將英國鐵路公司的全部客運業務出售給私人企業，其貨運業務同樣出售給私人企業；給予鐵路客貨運經營者在鐵路網運營的權利；分離鐵路網業務與列車機車車輛業務，列車機車出租；將鐵路網公司私有化；任命鐵路監督總監監管鐵路網運營，任命發放特許經營執照的總監負責特許經營；改善鐵路經營權的轉讓問題 。經過政府一系列的運作英國鐵路改革形成以下局面：

首先，英國鐵路公司不復存在。英國政府按照業務進行了拆分，先進行“網運分離”，成立國有鐵路網公司。后對鐵路的運輸業務按區域和服務進行細分，進行私有化出售。經過3年的操作，于1997年實現全部客運私人競標特許經營，英國鐵路私有化運營全面開展。私有化運營后產生新的鐵路產業格局。路網公司擁有鐵路基礎設施，包括鐵路網和各車站。在1996年5月路網公司在倫敦成為上市公司。路網公司的主要職責是向客戶公司提供路網服務，制定列車運行時刻表，管理鐵路交通，同時維護、投資基礎設施，還要保證鐵路運輸安全。路網公司的收入來源于客戶公司繳納的入網費用。

英國政府將原來英國鐵路公司的客運部分拆組建25個客運公司。這些客運公司通過特許經營辦公室實現私有化，具體辦法是特許經營辦公室通過特許經營招標吸引私人投資者，私人投資者通過競標取得鐵路客運的特許經營權。英國政府為了降低私人客運企業的運營成本，規定取得特許經營權的私人客運公司不需要同時擁有鐵路網和列車機車，只需要繳納鐵路入網費用即可在鐵路網上運營，在列車出租公司通過租賃即可取得列車使用權。英國私有化改革規定私人企業想要獲得運營客運業務權利，必須先獲得鐵路監管辦公室頒發的營業執照，后在鐵路特許經營辦公室通過競標的方式獲得特許經營執照，這樣才能開始運營鐵路客運業務。英國政府為了使私人客運公司快速進入角色，規定特許經營權的年限較短，一般在7年至15年，這樣就使客運公司不愿做長期投資。隨著客運量的逐漸回升，長期投資不足的問題顯現，制約了鐵路的發展 。

英國政府將貨運部分拆分為6家貨運公司。政府為了促進貨運市場競爭規定貨運業務可以全國經營，但由于鐵路貨運占整個貨運市場的比例已經太小（7%，1991年），運營效益不理想，在英國政府的斡旋下，1995年12月美國威斯康星中央運輸公司與3家金融企業組成財團購買了英國郵件鐵路快運公司，經過并購合并為英格蘭威爾士蘇格蘭鐵路公司（EWS） 。之后這家公司又進行收購活動。至此，原來的6家鐵路貨運公司重組為2家——EWS與一家鐵路集裝箱運輸公司。這兩家貨運公司分別占有英國鐵路貨運市場份額85%和15%。除了路網公司和客貨運公司外，還有一些專業服務公司：3家列車機車出租公司，7家基礎設施維護公司，6家鐵道更新公司，6家列車維修公司。

其次，成立新的監管機構。在對鐵路進行全盤私有化后，如何保證鐵路公益性，是政府不得不考慮的問題。英國政府設計雙重監管體制：鐵路監管辦公室和鐵路特許經營辦公室。在鐵路安全監管方面由健康和安全執行委員會負責。客運公司、路網公司及車輛出租公司間的交易由鐵路特許經營辦公室進行監管。除客運特許經營的授權外，路網公司與客貨運公司和其他服務公司間的交易都由鐵路監管辦公室負責監管。

鐵路監管辦公室的負責人是鐵路監督總督，由政府運輸大臣任命，但只接受運輸部的建議，具有相當的獨立性。鐵路監管辦公室的監管職能主要體現在經濟監管。其任務有以下幾點：與新經營者進行談判，簽訂協議并頒發經營執照，核準線路使用權；審核鐵路運輸公司與路網公司的運營合同，審核路網公司收取的入網費，監督路網公司對鐵路網的投資水平和對財產的處置；對鐵路運行質量和績效進行評估，同時監督路網公司對基礎設施的維修更新，確保鐵路網發揮整體功能；鼓勵鐵路產業進行有限競爭，合理調節各個鐵路運營公司間的關系，保護鐵路使用人的利益；確保政府鐵路運輸政策目標的實現。

鐵路特許經營辦公室是在政府的直接控制下，接受交通部的監督和領導。鐵路特許經營辦公室的監管職能多在鐵路客運方面，主要有：審批鐵路客運特許經營權，對客運特許經營進行管理，監督鐵路客運服務水平必須達到最低服務水平；同時還監管客運公司安全運行、準點率和與其他運輸工具的鏈接便捷性等；確定和發放政府對鐵路客運公司的財政補貼；保護乘客的利益。

健康和安全執行委員會負責鐵路安全監管。英國鐵路安全監管方法是層層上報式的監管。路網公司內部負責運行安全的部門是安全和標準理事會，由此部門制定路網公司的鐵路安全運行辦法，此辦法上報健康和安全執行委員會，經審批后成為鐵路運輸業的安全標準，同時各個客運公司也需要制定自己公司的安全辦法，并由路網公司進行審批。即安全和標準理事會制定路網公司的安全辦法，各客運公司制定自己的安全辦法，二者上報至路網公司，路網公司再上報至健康和安全執行委員會。但由于該執行委員會缺乏安全監管專業管理和技術人員，實際上是路網公司的安全和標準理事會在發揮最大作用。這就使得整個鐵路安全標準的制定容易受到路網公司的影響，為鐵路運行安全埋下了隱患。

3.改革成果

私有化改革持續超過10年時間，它完全打破過去國有大一統的鐵路產業格局。改革拆分英國鐵路公司并進行出售，形成路網公司和數量相當的私人鐵路企業。同時成立監管機構，對鐵路產業進行各項監管，形成了相對完善的鐵路監管體系。政府的改革政策，使得鐵路市場改變過去沒有競爭的舊局面，形成新格局，取得很多成果。

第一，在企業管理和運營方面，鐵路運營企業的市場化專業化規模化水平不斷提高。私有化改革引入競爭機制和市場化規則，對私人企業產生顯著的激勵和約束作用，促使私人企業對內進行嚴格專業的管理來降低運營成本。而且通過引入競爭和市場化的價格手段進行資源分配，可以更加明確鐵路產業的運營成本，政府和企業可以對鐵路產業有更為客觀的了解，更好的制定政策。私有化后，企業明確產業規模和范圍，經營優良的企業可以通過收購進行兼并重組，使企業優化，交易成本隨著規模的擴大而降低。

第二，在鐵路經濟和運輸方面，私有化改革帶來經濟效益的明顯提高。私有化改革后的鐵路公司成為市場中自負盈虧的主體，提高了他們的積極性，各鐵路運營公司減少多余職工，增加勞動效率，服務質量有了顯著的改善。改革前，鐵路運輸量和市場占有率逐年下滑，政府對改革的預期是達到原有運輸量，但超出政府估計的是，在市場機制作用下，鐵路運輸量明顯好轉（如表1） 。

第三，在鐵路投資和政府補貼方面，私人投資代替了政府成為鐵路投資的主體（如表2）。私人企業對鐵路產業不斷增加投資，而政府則不斷減少對鐵路產業的補貼。

綜上，英國鐵路改革基本達到了私有化的目標，運輸指標超過預期，雖然后期出現很多嚴重問題，但整體上值得我們借鑒學習。英國鐵路改革的方法是政府部門先提出改革的計劃《鐵路改革白皮書》，后通過議會以《鐵路法》的形式確定下來成為改革的綱領。在這兩個改革文獻中都對改革進行了詳盡的規劃和描述，體現了網運分離、分割出售、形成競爭、同時監管的改革思路。值得注意的是改革對鐵路監管機構的設置和私有化出售步驟的規定，明確了監管和私有化的程序。在我們的鐵路改革中也應當重視法治和監管，重視程序，同時用市場的力量促進鐵路發展。

（作者單位：華北電力大學）