機關事業單位養老保險改革難點問題初探

摘要：我國機關事業單位養老保險體制改革，因為涉及資金量龐大、單位負擔沉重、養老金替代率落差等問題，遲遲未能實現政策統一和具體落實。然而，從身份管理向崗位管理的觀念轉變條件下，通過新舊體制的銜接替代和職業年金制度的建立，不無逐步實現的可能。這一改革，根本上是我國公共服務均等化的一般要求。

關鍵詞：機關事業單位養老保險體制改革

2014年7月1日起正式實施的《事業單位人事管理條例》第三十五條規定：“事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇。”這一規定可以視為國家層面對事業單位人事管理制度改革的又一部署方針，即推動事業單位養老、醫療等項工作的社會化，通過社會保險的形式，一方面實現全國社保工作“一盤棋”，統一國民待遇，另一方面試圖通過社會化途徑減輕國家和單位在用人過程中的養老、醫療等負擔。目前，全國范圍內的事業單位社會保險改革工作尚處于調研、摸底階段，關于該項改革的具體措施、辦法仍需廣泛研究論證。筆者僅從養老保險改革問題入手，根據當前機關事業單位人事管理現實情況，就此項工作可能面臨的難點問題進行初步的分析和探索。

一、建立統一社會養老保險體系是公共服務均等化的一般要求

基本公共服務均等化是指為滿足社會成員基本的生存和發展需要，通過公共政策的實施，使人們享有的基本公共服務大致相等?；竟卜辗秶ㄉ鐣Ｕ?、基礎教育、公共衛生與基本醫療等內容，是新時期中國政府貫徹以人為本的科學發展觀，推動經濟社會全面、協調、可持續發展的重要指導原則。2006年發布的《國民經濟和社會發展十一五規劃綱要》首次提出“逐步推進基本公共服務均等化”的戰略指針。以此為契機，在社會保險領域，我國已逐步建立了覆蓋城鄉全體居民的基本養老（保險）保障網絡。

在此基礎上，國家政策面需要進一步統一養老保險覆蓋方式、結算方法，均等國民待遇，在統一政策面實現國民待遇均等化。其措施主要有：一方面，統一城鎮企業職工基本養老保險制度，在擴大城鎮職工養老保險覆蓋面的同時，統一城鎮所有企業職工基本養老保險繳費政策、基本養老金計發辦法；另一方面，制定基本養老保險轉移接續辦法，實現不同群體養老保險跨行業、跨地區接續轉移；同時，推進事業單位改革，整合養老保險制度。

在整合機關事業單位養老保險工作面向上，一般思路是以事業單位養老保險制度改革為先導，逐步取消養老“雙軌制”，將公務員、事業單位工作人員統一納入均等化的國民社會養老保障體系。2012年制定的《社會保障“十二五”規劃綱要》，提出在試點基礎上積極穩妥地推動機關事業單位養老保險制度改革，將其作為“十二五”時期社會保障制度建設專項行動之一，可見，實現待遇均等化是實現基本養老保險均等化的重要任務。

二、機關事業單位養老保險改革是事業單位自身發展的需要

現行機關事業單位離退休制度，其資金來源主要是財政撥款，社會化程度低，籌資結構單一，個人保障意識淡薄，沒有體現權利、義務相結合及待遇、貢獻相聯系的社會保障基本原則。事業單位目前退休人員平均年齡和占單位人員比重都高于社會平均數，一般在0.6-1.5的范圍，單位養老負擔及其沉重。這一現象一方面導致事業單位運轉效率降低，另一方面也導致事業單位績效工資改革遲滯不前，難以適應市場薪酬結構的一般趨勢。

現行事業單位養老在制度模式、管理體制、籌資機制、待遇計發和水平等方面，都與企業不同，使得事業單位與企業養老保險制度無法有效銜接，自20世紀90年代企業養老保險改革后，二者的差距逐漸增大，差距比例甚而從約20%擴大到約70%，這種財富分配差距，引起社會關于公平的廣泛爭議，阻礙人才在社會間的正常流動。

事實上，機關事業單位工作人員作為公職人員范疇，與企業工作人員相比，都屬于職業勞動者，在勞動關系方面大體相同；在籌資模式方面，雇主都是主要繳費義務主體；在城鄉二元經濟體制框架內，基本都屬于城鎮經濟范疇，應該實行相同的養老保障制度。

三、基于均等化目標的事業單位養老保險改革面臨的問題

機關事業單位養老保險改革，本質上要求統一納入城鎮職工養老保險體系，費用由單位和個人共同負擔，退休待遇與繳費相聯系，實行地方乃至省級統籌，實現養老社會化。在推行此項工作過程中，按照機關事業單位現行離退休制度考察，主要面臨以下問題亟待解決：

1、養老保險改革如何平衡社會公平。

機關事業單位離退休制度長期實行現收現付、個人不繳費、完全依靠財政養老的政策。這一方式的特點，一是資金來源單一，完全依靠財政撥款和事業經費；二是隨著近年機關事業單位工資連續上調，退休人數增加，導致財政負擔十分沉重；三是在這一體制下，養老金替代率和實際收入水平在機關事業單位和企業之間存在巨大差異——機關事業單位實際養老金替代率在85%以上，而企業只有48%，表明企業員工在退休后其生活水平還不到退休前的一半——隨著養老金替代率下降幅度的拉大，企業員工與機關事業單位職工在養老待遇水平上的差距也在不斷拉大，根據規定，企業退休人員基本養老金的正常調整幅度為上年度職工平均工資增長率的40%～60%，而機關事業單位退休人員的調整幅度按同級在職職工工資增長率調整，調整幅度可達90%，從而使得企業養老金雖然一直在增長，但實際上機關事業單位平均人均退休金還是遠遠高出企業退休養老金。

如果政府以國家財政負擔過重為由，改革目的實際表現為“甩包袱”，將機關事業單位人員退休待遇完全社會化，納入企業職工養老保險統籌統一考量，那么將損害機關事業單位人員現有利益；而如果建立個人繳費、國家財政支持的“新機制”，則需要在不使其他人利益受損的情況下增加一方福利。事實上，部分改革聲音希望通過過渡性養老金和職業年金的辦法，使改革對即期退休者的影響減小，而僅對較晚退休者實現完全改革，在操作層面并未增進福利，因之順利實現的可能性較小。雖然在可見范疇內我們認為機關事業單位與企業職工養老金待遇差別是客觀存在的，但但考慮到國內生產總值和政府財政收入增長倍數的事實，事業單位養老金的實際攀升幅度并不大，相對而言，是企業養老金增長過少。因之，應該以提高企業養老金水平，而非降低機關事業單位人員養老金待遇的方式實現改革目標。

2、養老保險改革資金負擔沉重，對改善機關事業單位現有養老經費支出模式并無幫助。

按照城鎮企業職工養老保險統籌繳費費率計算，個人繳費比例在8%，單位繳費比例在20%。綜合考慮機關事業單位現有人員結構，包括已退休人員、距離退休繳費年限不足15年及尚能完成15年繳費年限工作人員，如按照現有收入水平，在不降低工作期間收入的情況下，單位需要承擔的養老保險改革資金，將會無比巨大，單靠政府財政補貼是難以承擔的。一方面，已退休人員轉化社會化養老，在實際收入水平不降低的情況下，單位每年應繳納補貼費用，都將成為巨大負擔；另一方面，對于機關事業單位“新人”，如果在不降低預期退休養老待遇的情況下，按照企業職工養老金替代率予以計算，繳費基數和繳費模式勢必將成為事業單位自身發展的巨大包袱。根據測算，按現有養老模式，機關事業單位每年實際支出的養老經費，尚不足以充抵實行養老保險制度改革后按比例應繳納的社會保險部分。亦即，如果實施理想中的統一于城鎮企業職工養老保險的機關事業單位養老保險改革，對于單位而言，其每年實際支出養老資金，將不僅局限于已退休人員，而將普及于全部工作人員，實際支出將會超過或至少不少于當前支出。而在此基礎上實現的養老保險機制，卻未必能維持既有的退休待遇水平和增長幅度。這一判斷，將大大降低事業單位從集體到個體的參與改革的愿望。

3、征繳發放缺乏理論論證和政策統一，現行局部改革效果不明顯。

機關事業單位養老保險改革已近二十年，但仍然缺乏法律依據。機關事業單位養老保險改革試點地方，征繳基數有按人事部門核定檔案工資為標準，有按工資總額為標準，甚至有執行“雙基數”或“單基數”；單位征繳比例方面，有的高達40%及以上，有的只有20%左右，多數在25%～33%；個人征繳比例一般為2%～8%，多數在2%左右，不少地方還不建立個人賬戶，使統賬結合的方式比現收現付的方式風險更大；而有建議將事業單位基本養老保險制度暫不納入社會保險體系，更將形成新型“雙軌制”，使社會出現增設機構和增加冗員的問題。綜合來看，這些問題是缺乏統一理論設計論證和政策指導導致的。

四、關于機關事業單位養老保險改革的建議

1、打破身份制度，設立過渡期，從發展角度實現一體化的社會保險機制。

機關事業單位養老保險制度的建立，是一個歷史發展的過程，其根本，是打破“身份雙軌制”的樊籬，與企業職工養老保險并軌，實現政策統一。這一統一的基礎，并不在于形式上立即實現養老的社會保險化，從而面對諸如資金壓力、給付不能和全員政策平衡不能的諸種弊端，而在于立足歷史發展的規律，從根本上梳理機關事業單位人員任用的人事關系，改事業單位人事聘用制為雇員（合同）制，從而從根本上破除身份體制。這一改革是歷史性的，是有一定發展過程的，因此應當設立過渡期，以實現新舊體制的銜接。

一方面，事業單位必須改變用人機制，采取合同制度聘用人員，使用人方式統一于勞動合同職業制度，從而自然銜接養老社會保險體制；另一方面，應當建立較為科學的薪酬分配體系，采取合同績效工資制度，加大獎金比例，促使新人能夠積極儲備自身養老資金；同時，要將新人任用機制與老人任用機制加以區別，對二者待遇體系進行測算和考察，通過獎金機制平衡二者崗位、勞動付出和發展空間。做好新舊制度銜接，既要保障原有體制人員待遇連續，又要顧及新體制銜接和待遇水平平衡?？梢哉J識到，當政策層面的“老人”完全為“新人”、“新機制”所替代，統一的社保政策就有了付諸實施的可能。其中，職業年金替代率如果能夠保證養老保險待遇不降低，許多問題將暫時化解；同時，通過崗位設置和績效考核制度，差異化機關事業單位人員收入結構，控制用人成本，建立市場化的人員聘用機制，是做好資金控制的另一重要途徑。

2、構建機關事業單位職業年金制度。

機關事業單位養老保險制度改革后，其工作人員的養老保險待遇保障，應當在社會保險的基礎上，通過職業年金制度予以補充，以減少改革前后的待遇落差?？傮w而言，通過職業年金來彌補基本養老保險待遇下降的部分，體現效率和差別，以基金制和繳費確定制為主體，采用個人賬戶方式進行管理。由于職業年金屬于補充性的養老保險制度范疇，故基本養老保險和職業年金替代率合計設為80%是比較妥當的。平衡企業年金設置的有限性和機關事業單位年金的普遍性和增長率，合理的職業年金將既保障公職人員體面的社會身份，也使得社會分配差距有所減少，這符合世界一般經濟體的社會養老保險結構和待遇比例基準。

總體而言，養老的社會保險機制，應立足于滿足基本養老需求為目標加以創設。根本上，改變機關事業單位績效工資考核結構，推行績效獎金制度和職業年金，保障機關事業單位人員工資和養老待遇水平穩定，是符合機關事業單位作為社會公共事業服務工作性質的穩定要求的。與企業職工效益工資和日常積累的養老意識有所區別，機關事業單位的總體收入水平應當維持在社會平均水平附近，同時通過績效意識的銜接，培養機關事業單位工作人員日常積累的養老意識，增加養老累積途徑。在觀念變革的前提下，進行制度創設和政策引導，是最終實現基于國民統一基礎上有所差別、體現行業質量的養老保險制度改革的必然路徑。

參考文獻：

[1]劉志昌.2006年以來中國基本養老保險均等化探析.社會主義研究，2013，（6）.

[2]蔡向東，蒲新微.事業單位養老保險制度改革方案芻議.當代經濟研究，2009，（8）.

[3]何文杰.公益類事業單位養老保險制度改革研究.生產力研究，2014，（4）.

[4]李春根，張彥.機關事業單位與城鎮企業職工養老保險待遇差距探析.江西社會科學，2014，（3）.

[5]楊曉蕓，張力.對機關事業單位養老保險制度改革的思考.生產力研究，2008，（9）.

[6]莊序瑩，范琦，劉磊.轉軌時期事業單位養老保險運行模式研究——基于上海市事業單位的方案設計和選擇.財經研究，2008，（8）.