淺談行政訴訟中的司法建議制度

摘 要：新修改的《行政訴訟法》在一定程度上對司法建議制度進行了完善，但在法律效力方面依舊存在問題，筆者希望通過對這項制度進行探索和研究，使得司法建議能夠發揮其優勢，提高行政機關的科學管理水平，督促其健全規章制度，最終達到預防糾紛和犯罪的目的。

關鍵詞：行政訴訟；行政機關；司法建議

一、司法建議制度概述

司法建議通常是指人民法院在審判工作中，以預防糾紛和犯罪的發生為目的，針對案件中有關單位和管理部門在制度上、工作上所存在的問題，建議他們健全規章制度，堵塞漏洞，進行科學管理，提出改進和完善管理工作的建議。

修改后的《行政訴訟法》第66條規定：人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違法違紀的，應當將有關材料移送監察機關、該行政機關或者其上一級行政機關；認為有犯罪行為的，應當將有關材料移送公安、檢察機關。筆者認為這是合理的，因為司法建議的針對性很強，只有直接移送給該行政機關才最有可能使問題得到迅速和切實的解決。還新增了如下規定：人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。筆者不認為這項規定能夠達到使被告因無視法庭或違反法庭紀律而受到懲罰的效果，與其寄希望于監察機關或者被告的上一級行政機關，不如直接規定對被告進行處罰，以儆效尤。

二、司法建議制度的主體及其內容

行政訴訟中的司法建議有兩個主體，即人民法院和行政機關，具體地講，就是對某一行政案件行使審判權的人民法院和在某一案件中作為被告出現的行政機關。人民法院在行政訴訟的司法建議中是履行審判職能的主體，而行政機關則是審判過程中的一方當事人。行政機關對人民法院的司法建議有嚴格的依行政訴訟程序規則而履行的義務。在行政法關系中，權利義務的核心是行政管理權，從一定意義上講，整個行政法關系就在于促成行政管理權的實現。而在行政訴訟關系中，權利義務的核心是當事人的訴權，或者說行政訴訟法律關系主要是促成當事人訴權的實現，而訴權是行政相對人為了維護自己實體上的權益而啟動的。

近年來，隨著我國人民法院判決書質量的提高，一些行政判決書在作出相應判決時也寫進了一些司法建議的內容，如在判決行政機關勝訴的情況下，建議行政機關可以進一步完善相關的管理技術，在作出行政機關敗訴的判決時，建議行政機關在今后的行政執法中尊重有關的實體規則或者程序規則等。人民法院在進行嚴格司法審查的同時，還要對行政機關的日常行政管理和行為過程的前因后果進行考量。在司法建議中，建議的內容遠遠超過了合法性審查的內涵，將審查的視野拓展到了行政行為之外，上要對行政行為的前因進行考量，下要對行政行為的后果進行考量。

三、司法建議存在的問題

修改后的《行政訴訟法》第96條規定：行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：向監察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院。由此可見，目前我國行政訴訟制度中的司法建議沒有法律效力上的嚴格規定。這從法律層面上講是存在問題的。

“其實，司法建議回復率低，也是全國各級法院都面臨的一個問題。”北京一位不愿透露姓名的法官告訴記者，“我們的建議多數都是針對糾紛中發現的管理漏洞，可以說很有針對性。但有的被建議者一看是‘建議’就丟在一邊，不采納，也就更不會回復了。”司法建議沒有反饋，一個直接的后果就是使建議的價值大打折扣，甚至流于形式。相關單位接到建議后，可能采取了改進措施，但法院不了解，在下一次審理這類案件時，又會遇到是否發出建議的問題。而有些單位因為知道建議回復沒有硬性要求，就可能對建議只是看看而已，“考慮考慮”，沒有積極著手改進。一位長期從事法院工作報道的記者說：“司法建議的效果有點像輿論監督，提出的問題再有針對性，能否發揮作用也得看被建議者的態度。”

四、司法建議的完善

在筆者看來，人民法院的司法建議是一種正式的法律行為，它是國家司法權的行為結果之一，不能被淡化。基于此，我們認為，一方面行政訴訟中的司法建議應當存在于行政訴訟復雜的法律關系中，而不應當存在于某一簡單的法律關系之中。另一方面，行政訴訟的司法建議應當完全公開，除了涉及保密事項之外，相關內容應當讓原告和被告都知曉，因為每一個司法建議的內容都與一定的個案有關，將其與案件的進程與結果聯結在一起是合乎邏輯的。同時，行政訴訟中司法建議的反饋機制應當予以完善，每一個司法建議的事項都應當反饋，雖然角度不同，但各方還是有基本共識：建立回復制度，有利于司法建議這項制度更好地發揮作用。

建議修改后的《行政訴訟法》第96條也將該行政機關納入司法建議對象的范圍，理由是對行政機關的行為或規定提出的司法建議應該直接向該行政機關提出，如此便能使行政機關認識到自己的行為有哪些需要改正的地方，才能使問題得到迅速和切實的解決。用好這個制度，需要完善立法，通過修改行政訴訟法，明確規定司法建議的適用范圍、被建議單位的回復期限，以及對司法建議不作為的法律責任。同時，還應對法官進行培訓，使之掌握司法建議的技巧。只有不斷地進行完善和改進，司法建議的基本價值才能得以實現，進而實現行政訴訟制度的價值。

參考文獻：

[1]劉曉鵬.司法建議，為何沒人“接茬兒”，人民日報，2007年3月20日第10版

[2]關保英.論行政訴訟中的司法建議，行政法論叢，2009年第00期

[3]李丹穎.行政訴訟中司法建議制度研究，西南政法大學碩士論文，2012年