公共政策制定中的公眾參與

摘 要：公眾參與公共政策制定是現(xiàn)代公共行政的一種必然和必須，無論是在社會層面、政治層面和社會管理層面都具有重要的意義。當(dāng)前我國的公眾參與公共政策，存在著政府地位的主體性、民眾參與能力有限、意識薄弱、渠道不完善等問題。政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)公眾合理有序地參與到公共政策的制定中來。

關(guān)鍵詞：公共政策；公眾參與；民主

一、引言

公共政策中的公眾參與就是作為主體的社會公眾為表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益訴求而通過制度化和組織化的途徑和渠道影響公共政策和公共生活的過程。公民公共政策參與是公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益的最直接、最有效的政治活動形式，是公民以政策主體和客體的雙重身份影響公共政策過程的行為，它體現(xiàn)著公民與政策體系關(guān)系的民主性質(zhì)。社會公眾參與公共政策活動成為一種必然和必需。

二、公眾參與政策制定的重要意義

公眾參與公共政策的制定和執(zhí)行過程，是社會民主、文明發(fā)展的必然結(jié)果，是公眾履行自身社會義務(wù)的表現(xiàn)，有利于維護(hù)社會大多數(shù)人利益、實(shí)現(xiàn)社會的公平正義，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定和發(fā)展。其價值和意義主要表現(xiàn)在：

第一、在社會層面，有助于實(shí)現(xiàn)社會資源的整合。信息化、全球化的迅猛發(fā)展，決定了公眾參與政策制定這一不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。當(dāng)大多數(shù)公民有普遍參與公共事務(wù)的觀念和能力時，社會將呈現(xiàn)出資源的快速流動，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會資源效用的最大化。

第二，在政治層面，有助于實(shí)現(xiàn)民主政治的發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，公共政策能否代表和實(shí)現(xiàn)公共利益，關(guān)鍵取決于社會民主的發(fā)展程度，在一定意義上，公共參與就是衡量國家政治發(fā)展和民主程度的一個重要指標(biāo)。公民參與也是民主程序的核心概念，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。另外，公眾參與公共政策制定，也能夠彌補(bǔ)政決策的不足，推進(jìn)政府實(shí)行善治。

第三，在公共管理層面，有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的提高。公眾參與公共政策的制定，可以有效地減少因?yàn)槲小黻P(guān)系造成的問題，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，使公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)效能最大化。通過公眾對于公共政策的參與，可以增加社會總勞動力的產(chǎn)出，擴(kuò)大公共服務(wù)的輸出渠道，減輕政府的人力財(cái)力壓力避免公共部門體制遲緩和無效率的弊端，擴(kuò)大和提供公共服務(wù)的效率和效果。

三、公眾參與公共政策制定面臨的障礙

第一，公共決策權(quán)力的使用權(quán)具有政府壟斷性特征，直接導(dǎo)致政府組織在公共政策制定中處于主動地位。公民參與公共政策制定對政府部門的公共決策是一種制約，會影響政府部門決策權(quán)的充分發(fā)揮，決策的速度和決策利益的體現(xiàn)也會受到制約。所以，從意識上講，決策者并不積極推動公民參與公共決策。而公眾與政府之間的政治、經(jīng)濟(jì)、信息關(guān)系從根本上制約和影響著政策參與的發(fā)育。我國現(xiàn)階段政府與公眾之間力量強(qiáng)弱懸殊，公眾表達(dá)意見的方式、渠道、組織化程度，監(jiān)督和制約政府權(quán)力的手段、方式、有效程度等都相對不發(fā)達(dá)。所以，在政府與公眾的政治互動中，政府牢牢掌握著主動權(quán)，公眾在政府面前處于被動地位。

第二，公民參與公共決策的能力是有限的。公民參與公共決策只能由政府部門吸收具有代表性的社會精英參與決策來實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)椋挥泄裼辛撕芨叩谋磉_(dá)意志的愿望和能力，有了很高的政治覺悟和社會道德水平，才能夠進(jìn)行正確的價值判斷，才能夠超越自身的個別利益去關(guān)注全社會的公共利益，才有可能高度參與公共決策。

第三，公眾參與公共政策的意識淡薄。當(dāng)前我國公民的政治義務(wù)感并不強(qiáng)，參與決策的動機(jī)層次不高，其目的主要是為了獲取和維護(hù)自身的利益，特別是經(jīng)濟(jì)利益。公眾所試圖影響的也多限于某些政府官員的個別態(tài)度，或政府對某一具體問題的處理，對于政府工作中具有方向性和決策性的方面很少觸及。

第四，公民參與渠道不完善。盡管現(xiàn)代公民參與渠道多樣化，但一般來說，公民參與公共政策制定的渠道主要有人大政協(xié)、政府機(jī)關(guān)、公共輿論、個人接觸和司法裁決五種渠道。但公民社會對這五種渠道的參與和利用卻是相當(dāng)單一和不均衡的。公民社會最經(jīng)常使用和最主要的參與渠道是政府機(jī)關(guān)，公民社會參與公共政策制定過程偏重于行政參與。公共輿論、人大政協(xié)、個人接觸和司法裁決這四種渠道利用得都比較少。

第五，公民參與組織化程度不高。多年來，我國已經(jīng)形成了許多群眾組織，如工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等，但總體說來，公民的組織化程度還很低。其突出表現(xiàn)在：擁有近9億人口的農(nóng)民群體組織化程度過低，農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)利的組織還不存在，由于農(nóng)民工具有很強(qiáng)的流動性，其政治參與具有極大的被動性和分散性，影響力十分微弱。

四、促進(jìn)公民參與公共政策制定，提高公共政策決策水平

第一，完善公眾參與機(jī)制。決策的公眾參與機(jī)制，從本質(zhì)上講，就是堅(jiān)持群眾路線。從某種意義上說，決策過程就是信息搜集、整理和加工的過程。不傾聽群眾意見，不了解決策對象的具體情況和意愿，不掌握有關(guān)資料、數(shù)據(jù)以及歷史和現(xiàn)狀，就無法決策。因此，在決策方案形成、執(zhí)行過程中，聽取和吸收各種利益群體的意見，有利于保證決策方案的科學(xué)性，有利于決策方案的執(zhí)行，有利于發(fā)揮公共政策的積極影響，同時也能把問題解決在“決策”狀態(tài)和過程中，避免出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的決策失靈情況及決策失誤造成的巨大損失。

第二，提高公眾的素質(zhì)，培育公民的民主法治意識，提高參政議政能力。公眾具有參與政策制定的能力首先就是要培養(yǎng)公眾的素養(yǎng)，就中國目前的國情來看，中國相當(dāng)一部分公眾的知識水平還沒有達(dá)到參與政策制定的能力，所以科教仍舊是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。公眾的知識水平達(dá)到一定程度，素質(zhì)達(dá)到某一程度，公眾參與政策制定才有可能。再進(jìn)一步，使公眾能真正參與到政策制定的過程中去，就必須以培養(yǎng)公眾的民主法治意識為前提，增強(qiáng)公眾參與政策制定的能力。

第三，營造公眾參與的良好社會氛圍。良好的公眾參與氛圍，取決于公共利益機(jī)構(gòu)真正利用各種方式或者渠道搜集公眾的看法、意見或者態(tài)度，并讓公眾充分表達(dá)各自的利益訴求，真正認(rèn)真聽取公眾的意見，最大限度地滿足和平衡各種不同的利益要求，讓公眾感覺到參與的有效性，提高公眾參與的意愿和積極性。

五、結(jié)語

公共政策直接關(guān)乎公民切實(shí)利益。現(xiàn)階段我國公民參與公共政策制定工作取得新進(jìn)展，公民參與意識逐漸覺醒，參與技能不斷提升，我國現(xiàn)已具備較成熟的參與基礎(chǔ)和條件，廣大民眾開始以多種方式表達(dá)利益訴求，影響公共決策，公民參與政策制定的作用日漸凸現(xiàn)并受到廣泛關(guān)注與重視。但整體而言，我國公民參與政策制定的現(xiàn)狀不容樂觀，還需要進(jìn)一步發(fā)展與完善。當(dāng)然，公民參與公共政策也需要在政府的引導(dǎo)下進(jìn)行，政府在應(yīng)通過理念與制度方面的創(chuàng)新主動創(chuàng)造必要的條件， 引導(dǎo)公民參與公共政策過程，積極地通過各種途徑去實(shí)現(xiàn)對公民參與公共政策的引導(dǎo)，并通過公民參與公共政策而追求社會的和諧。