在我國構(gòu)建行政法院的設(shè)想

摘 要：我國行政訴訟制度自實施以來在各方面都發(fā)揮了積極的作用，使得在我國”民告官”具有可行性。然而，隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和改革的不斷深化，行政訴訟制度的弊端不斷凸顯出來，而這些弊端出現(xiàn)的一個根本原因是行政訴訟中司法的不獨立。而根據(jù)其他國家和地區(qū)的司法實踐可以看出，設(shè)立獨立的行政法院是控制行政干預(yù)實現(xiàn)司法獨立的一個行之有效的辦法。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；行政法院；必要性；構(gòu)建

行政訴訟制度一直被視為“人治與法治分水嶺”，我國現(xiàn)行的行政訴訟制度自實施以來在促進行政機關(guān)及其工作人員規(guī)范執(zhí)法，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護社會公平正義等方面都發(fā)揮了積極的作用。但是，現(xiàn)行的《行政訴訟法》實施20余年來從未做出過修改，這是極為罕見也是不正常的現(xiàn)象。《行政訴訟法》之所以修改進程慢、阻力大，最根本的原因是其本身的特殊性、敏感性。行政權(quán)在國家權(quán)力中是一種最龐大的權(quán)力，按照權(quán)力制約的原理就要有與之相應(yīng)的權(quán)力加以制約，為此除了從立法上控制、程序上規(guī)范外，司法監(jiān)督就是最不可缺少、最重要的制約手段，反觀我國的行政司法監(jiān)督，其弊端已影響到其監(jiān)督功能的實現(xiàn)，為此在整個司法體制改革的過程中，應(yīng)積極借鑒大陸法系的行政司法模式，建立適合我國的行政法院。

一、我國現(xiàn)行行政訴訟制度的缺陷

1.行政訴訟制度上的缺陷

我國現(xiàn)行行政審判是以設(shè)在普通法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政審判庭專司行政案件的模式。與民事審判庭和刑事審判庭的設(shè)置相同，我國目前從最高人民法院至地方各級人民法院都在內(nèi)部設(shè)立行政審判庭專門受理行政訴訟。

行政審判庭內(nèi)設(shè)于人民法院中，行政庭就成了法院內(nèi)部的一個業(yè)務(wù)部門。掌握著資源配置權(quán)的行政機關(guān)從人、財、物等一系列要素上控制著法院的命脈，使法院根本無力擺脫行政機關(guān)的種種牽制。出于自我保護的本能，法院在審理行政案件時，不得不以犧牲公平、正義為代價，屈從或自覺服從行政權(quán)力，盡量避免司法權(quán)和行政權(quán)的直接、正面的沖突。這種非正義的司法勢必傷害民眾對行政訴訟的期待，使法院本來就不甚崇高的地位在人們的心目中變得更為低下。

另一個方面就是法院組織的行政化。其主要表現(xiàn)有：法院與法官套用行政級別，上下級法院之間在審理案件上的指示、命令和請示等。這就意味著個人意志統(tǒng)斷一切，而非人格化的法律——普遍的意志受到排斥，法官不是依法斷案而是依人行事。在審判實踐中，合議庭的裁判意見，往往要經(jīng)庭長、分管院長甚至審判委員會層層批準，形成了審判工作層層負責(zé)的不正常的審判體制。

2.行政訴訟制度解決問題的能力有限

（一）行政權(quán)的干預(yù)致使司法不獨立

法院缺乏獨立性，導(dǎo)致法院不敢監(jiān)督。行政機關(guān)憑借對法院人財物的控制，在進入訴訟階段后就是不做任何帶有傾向性的表示，法院也要忌諱三分；而對于行政機關(guān)來說，敗訴涉及到一些具體行政人員的利益，因此，不免打著行政機關(guān)的名義直接或間接地給法院施加壓力，在此情況下，法院既不能拒絕裁判或公然偏袒哪一方，往往只好采取動員或其它方式叫相對人撤訴，而相對人一旦感到法院這樣的態(tài)度，如果行政機關(guān)再稍作一點讓步，相對人也只有撤訴，如此，法院似乎既未感到自己職責(zé)上的不安，又似乎維護了相對人權(quán)益，也就可以心安理得了。這種態(tài)度表現(xiàn)在臉上就是能不立案最好不立，以種種借口阻礙原告起訴，要不就是久拖不決，或以自己理解不受理、駁回起訴，或強行進行調(diào)解。

司法缺乏權(quán)威性，致使法院難以監(jiān)督。司法權(quán)能否保證獨立性，如果說在民事訴訟中所涉及到的僅僅是兩個平等的民事主體的話，在行政訴訟中則涉及到政府；在民事訴訟中的不偏不倚如果說是最重要的，那么在行政訴訟中不僅要做到這一點，而且還要對行政行為的合法性進行判斷、決定，這就要求發(fā)揮司法的能動性，對行政主體予以監(jiān)督。監(jiān)督就是監(jiān)督者能夠影響被監(jiān)督者的行為，并有能力改變其行為。能否對抗行政權(quán)、約束行政權(quán)，這就要有極高的權(quán)威性，因為只有比被監(jiān)督者更強或至少相當才談得上真正的監(jiān)督。司法難以監(jiān)督行政，難就難在缺乏權(quán)威。從組織上看，組織的權(quán)威取決于組織的構(gòu)造。這種構(gòu)造既包括其在一個更大的系統(tǒng)中與其他組織的關(guān)系，同時又包括其內(nèi)部的組合。從外部構(gòu)成看，我國的司法機關(guān)雖然在國家機關(guān)的系統(tǒng)中有了分工，但仍屬于總體上的執(zhí)行機關(guān)，是執(zhí)行行政機關(guān)意志、政策的機關(guān)。

法官缺乏保障，導(dǎo)致法院不想監(jiān)督。這里的不想監(jiān)督是指缺乏主動性、積極性，消極的、被動地行使審判權(quán)。在法院行政化的體制下，法官受到等級隸屬關(guān)系的支配，毫無獨立性可言，我國憲法和人民法院組織法規(guī)定人民法院獨立行使審判權(quán)，而不是法官獨立行使審判權(quán)，如上面講到的，在法院內(nèi)部采取的科層制管理體制下，處于較低階層的人員的去留升遷主要仰仗于位于較高階層的人員，而審判人員則往往處于較低的階層，因此，無法抵制來自上層領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)；在裁判決策機制上，審判員審理的案件要由庭長、主管副院長審批，有的還要交審判委員會定奪，似乎一個案件并非哪一個人的意志，而是集體討論的產(chǎn)物，審判員的意見得不到尊重，既挫傷積極性又喪失創(chuàng)造性、責(zé)任心。另外，受到人情的嚴重干擾。人是現(xiàn)實社會中的人，不可能不與他人發(fā)生關(guān)系，法官也不例外。親朋好友試圖利用這種關(guān)系對法官施加影響，以獲得對己較為有利的結(jié)果的活動，便是所謂人情對法官的干擾。

（二）法官行政專業(yè)知識欠缺，無法保證審判質(zhì)量

行政訴訟具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，這就對行政審判人員的專業(yè)素質(zhì)提出了不同于一般民事、刑事審判人員的要求。從世界各國情況看，重視對行政案件裁判的專業(yè)化是各國普遍的做法。就我國目前的審判體制而言，我國的審判人員從總體上看都是通用型的，而不是專業(yè)型的。行政審判不實行行政法官任職資格制，行政審判人員不是從專門的渠道選拔任命，不需要專門的學(xué)歷和任職背景，行政審判人員既缺乏必要的專業(yè)培訓(xùn)，也沒有行政管理的實踐經(jīng)歷，對行政管理的專業(yè)知識也是知之甚少，使辦案經(jīng)驗的積累幾乎成為不可能。另外，行政庭作為人民法院內(nèi)部的一個普通分支機構(gòu)、業(yè)務(wù)部門，其法官通常來源于隊伍較為龐大的民事、刑事庭，且與民庭和刑庭法官頻繁進行業(yè)務(wù)調(diào)動，導(dǎo)致法官缺乏業(yè)務(wù)所需的行政審判專業(yè)知識和審判技能，對行政法律和行政事務(wù)均比較外行甚至十分陌生，很難適應(yīng)行政審判工作。

二、我國構(gòu)建行政法院的初步設(shè)想

構(gòu)建行政法院系統(tǒng)，可以考慮由最高行政法院、高級行政法院和初審行政法院組成，將其納入到“專門人民法院”范疇內(nèi)，作為行政法院系統(tǒng)最高審判級別的最高行政法院將直接隸屬于最高人民法院，作為最高人民法院的內(nèi)置型法院，其他行政法院在組織上獨立，與其所在行政區(qū)域的普通法院系統(tǒng)無關(guān)。

行政法院的獨立性和權(quán)威性倚靠行政法官的獨立性，而行政法官的獨立性需要靠一系列的制度予以保障和落實，這一系列的制度應(yīng)當包括有對行政法官任職資格的嚴格要求，還應(yīng)當實行行政法官的終身任職制度和退休保障制度，改變現(xiàn)有法官的任職、免職、升職、降職等相當程度上取決于本院院長和同級黨委的現(xiàn)狀，行政法官的任免升降非因法定程序和不可抗力事由不受任何他人和組織的控制。固定的和充足的收入是維持行政法官獨立和權(quán)威性的最主要因素，為此，因當棄用現(xiàn)行按照行政級別套用法官的等級及其工資的做法，大幅度提高行政法官的薪酬。

在財政方面，應(yīng)當確保行政法院的經(jīng)費劃撥獨立于地方政府財政，有利于行政法院行使審判權(quán)脫離地方政府控制，不受行政機關(guān)的鉗制。具體而言，將行政法院的經(jīng)費納入到中央財政單獨立項，由中央財政統(tǒng)一負擔(dān)和管理。可以考慮在行政法院系統(tǒng)的內(nèi)部設(shè)立專門的司法預(yù)算委員會，各級行政法院在本院上一年度財政支出的基礎(chǔ)上制定下一年度財政預(yù)算，最高行政法院將各級行政法院的預(yù)算集中匯總，由司法預(yù)算委員會統(tǒng)一進行核查，制作審計報表。國務(wù)院財政部據(jù)此將整個行政法院系統(tǒng)的經(jīng)費預(yù)算納入其財政預(yù)算報告，待全國人大及其常委會審查通過后，嚴格按照司法預(yù)算委員會的審計報表向全國各級行政法院全額撥付經(jīng)費，保證資金及時到位。

設(shè)置獨立的行政法院，還應(yīng)當明確行政法院的受案范圍。現(xiàn)行的《行政訴訟法》的第二條和第十一條第一款、第二款規(guī)定了行政訴訟的受案范圍。最高院對行政訴訟法的司法解釋第一條進一步明確了人民法院受理行政訴訟的范圍。根據(jù)行訴法及其司法解釋的規(guī)定，凡是有關(guān)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為都屬于行政訴訟的受案范圍，而涉及除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以外的有關(guān)受教育權(quán)、勞動權(quán)、政治權(quán)等等其他權(quán)利的具體行政行為必須有法律法規(guī)的明確規(guī)定，法院才會受理此類案件。抽象行政行為也并沒有納入到人民法院應(yīng)當受理的行政訴訟的案件類型中。根據(jù)最高人民法院的江必新、耿寶建對2010年召開的第十屆最高行政法院國際協(xié)會大會的會議內(nèi)容綜述，大多數(shù)國家的法院可以直接對除了議會立法外的抽象的、有約束力的規(guī)定進行審查，甚至一些國家的法院有直接撤銷具有普遍約束力的命令的權(quán)力。總體來說，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，以至于很多公權(quán)力機關(guān)侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的案例，法院以不符合法律規(guī)定或者法律沒有明確規(guī)定為由不予受理，相對人因此訴求無門，沒有途徑解決問題以維護權(quán)利，如此一來便形成了“只有權(quán)利沒有救濟”的一大片制度空白。因此，《行政訴訟法》等一系列行政法律法規(guī)的修正和補充勢在必行，新設(shè)的行政法院將基于新修訂的法律法規(guī)，并通過自己的司法實踐和理論總結(jié)，在受案范圍方面，逐步擴大至所有行政機關(guān)做出的涉及公權(quán)力運用的具體行政行為，如與行政相對人發(fā)生爭議，后者都可以向行政法院提起訴訟。至于抽象的行政行為，可以先從層級較低的指導(dǎo)性意見、決定、命令開始，然后地方性政府規(guī)章、部門規(guī)章等層級較高的具有參考效力的規(guī)范性文件也將納入行政法院受理范圍，筆者設(shè)想通過此項規(guī)定逐步實現(xiàn)我國法院的司法審查權(quán)。

行政法院設(shè)立以后，我國存在兩個法院系統(tǒng)，即行政法院管轄行政訴訟案件，其他民事和刑事案件由普通法院負責(zé)，這將不可避免地發(fā)生二者在權(quán)限上的沖突。有必要制定兩種司法審判權(quán)之間的權(quán)限爭議解決規(guī)則，以保證訴訟糾紛能夠得到及時的解決。

首先，行政法院和普通法院面臨案件管轄權(quán)的沖突，即某一案件無法確定其民事、刑事還是行政性質(zhì)，從而普通法院和行政法院都要求對其行使管轄權(quán)或者都對其表示不屬于自己的審判權(quán)限。當某一具體案件的管轄權(quán)不能確定時，由發(fā)生審判權(quán)限沖突的有關(guān)法院向各自系統(tǒng)的最高法院層層上報，由最高行政法院和最高人民法院相關(guān)部門協(xié)商處理，如不能達成統(tǒng)一意見，最終由最高人民法院進行裁決，但在此過程中最高行政法院可以充分參與決策并發(fā)表意見。其次，行政法院和普通法院存在判決效力的沖突，即可能同一案件或者同一類型的案件行政法院和普通法院都有管轄權(quán)，但其所作出的判決卻不一致，甚至相互矛盾。根據(jù)最高院對行訴法的司法解釋之第四十六條規(guī)定，以已生效判決羈束的訴訟標的進行訴訟，法院不再接受審理，這一規(guī)定可以一定程度上防止判決沖突的發(fā)生，但在司法實踐中，判決沖突這一情形不可避免。遇有這種情況，可以采取類似上述解決管轄權(quán)沖突的做法，由最高人民法院和最高行政法院相關(guān)部門商議解決，在充分信賴行政法官理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的基礎(chǔ)上，最高人民法院啟動審判監(jiān)督程序，撤銷不適當?shù)呐袥Q，并就爭議案件由原先法院重新作出裁決。

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