上海建立地下空間風險保障機制的思考和實踐

哈崴

改革開放三十余年來，我國城市化步伐進一步加快，城市有限的土地資源更顯珍貴，大型城市過度開發造成的人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等“城市病”也日趨嚴重。為拓寬可利用的土地資源，城市地下空間利用規模逐年擴大。隨著地下空間資源開發的加速推進，地下空間使用安全管理和風險防范措施的制定等被提上日程，成為政府行政管理的一項重要內容。自2009年起，上海相關部門開始在地下空間領域開展責任保險的研究，探索通過發揮保險的社會管理職能和經濟補償職能，逐步建立覆蓋地下空間的風險保障機制，目前已取得一定成效。

一、城市地下公共空間的風險事故特性

（一）危害性大，事故一旦發生，后果嚴重

城市地下公共空間是城市公共空間的有機組成部分，和地面空間相比，地下空間具有視野范圍小、空間封閉性強、通道有限等不足，人們來到地下后視野狹窄、空間方位感差，一旦發生事故，容易產生恐慌心理，造成擁堵、踩踏等事故，同時，施救的難度大。

（二）風險事故易造成連鎖反應，影響廣泛，波及面廣

城市地下公共空間一般都建立在城市的繁華地帶、CBD商業圈或交通樞紐地區，以商業空間和地鐵為主，并以超大流量的人群為活動主體，其所對應的地面建筑多為高層商務辦公樓或居民小區，人口集中。由于其特殊的地理位置和功能，一旦發生事故，除直接威脅到空間內人們的生命安全外，影響還將波及地面，甚至影響城市的正常運轉。2009年12月22日上班高峰時間，上海軌交一號線發生兩車相撞事故，列車上乘客被困兩個多小時。大批人群堵在人民廣場、上海火車站、徐家匯、莘莊等幾個換乘車站，事故導致一號線癱瘓7個小時，地鐵方面調集了大量地面公交，仍無法滿足大批乘客緊急運送要求，造成地面道路也大面積擁堵。

（三）風險事故類型多，成因復雜

地下空間事故類型包括自然災害及意外事故，也包括人為疏忽、過失造成的損失，近年還出現地下空間犯罪等一些特殊情況的風險。風險因素疊加，呈現“多因一果”或者“一因多果”的事故形態。

（四）新型風險事故類型增加，且難以預測和防范

近年來，國際社會局部地區沖突不斷，恐怖襲擊時有耳聞。恐怖事件的發生難以預測，后果令人觸目驚心，造成普通民眾產生持續、廣泛的恐慌心理，由此造成的經濟損失巨大。

二、地下空間風險狀況分析

調查發現，1970年至1990年的20年間，發達國家地下空間開發利用進程中發生的1415件重大災害事故，按照事故類型和發生頻率依次排序為：火災事故32.1%；空氣污染18.1%；施工事故15.1%；爆炸事故7.4%；交通事故3.7%；水災事故3.7%；犯罪行為3.3%；地表沉陷2.1%；結構損壞1.6%；水電供應1.5%；地震0.7%；其他10.7%。其中火災、空氣污染、施工事故、爆炸事故、交通事故等五類災害事故約占事故總數的76.4%，是地下空間開發利用中發生災害次數最多、損失最為嚴重的幾類災害。盡管這些事故和災害相對集中在“開發建設和營運維護”兩大環節，但是卻貫穿了地下空間設施從規劃、建設到使用、維護的整個生命周期，任何一個環節的疏忽都可能引發重大事故和災害。結合調研情況，上海地下空間存在的風險有以下幾種類型：

（一）火災爆炸

火災是地下空間人為事故風險中發生頻次最高、危害最為嚴重的災害，地下空間內火災事故幾乎占了事故總數的1／3。導致火災的原因主要有設備操作不當、裝飾材料使用不合理、電線短路、人為破壞等，其中火災引發的次生災害——煙害造成的傷亡占到火災傷亡人數的60%。爆炸的原因多種多樣，有火災引起的，也有恐怖襲擊造成的。

下表是我國1997年至1999年間地面高層建筑與地下空間火災損失情況對比。可以看出，地下空間火災發生次數是地面高層建筑的3～4倍，死亡人數為5～6倍，直接經濟損失為1～3倍。

地下空間構筑在地下巖體或土體中，由于其本身的結構特性，從消防的角度看，它有著比地面建筑更多的不利因素：一是其空間相對封閉狹小；二是人員出入口少；三是自然通風條件差。因此，一旦發生火災爆炸，濃煙、有害氣體難以迅速排出，給救援增加了難度，造成的人員傷亡和損失程度會更加嚴重。2003年2月18日，韓國大邱市地鐵中央路站發生火災，造成198人死亡，147人受傷。火災系精神病人縱火所致，救援過程中，由于停電，送風排煙設備無法運行，造成大量煙霧滯留站內，這是人員傷亡重大的主要原因之一。

（二）水災

地下空間水災多發于汛期，主要是由暴雨引發。水災會使車輛、設備等物資受淹，造成經濟損失，并可能導致人員傷亡。地下空間水災的成因主要有：

1.由于雨量太大，城市的排水系統不暢或者雨量超過排水設計能力，造成路面積水，而擋水板、沙袋無法抵御災害水位。2005年8月5日，受“麥莎”臺風帶來的持續暴雨的影響，上海地下公共設施遭遇水災事故，受淹地下設施達78處，直接經濟損失超過1億元。2013年10月7日，受“菲特”臺風影響，上海經歷了臺風、暴雨、天文大潮和上游洪水“四碰頭”的嚴峻局面，嘉定區“城市岸泊”小區東南側的青龍河水位暴漲，河水漫溢超過堤壩設計標準，倒灌進小區地下車庫，多輛私家車被淹沒，損失嚴重。

2.地下空間的排水系統故障（由架空電纜被臺風刮斷或遭雷擊、電氣設備被水淹造成跳閘等各種原因的停電造成）導致排水能力完全損失，造成積水。2006年3月，虬江路某地下車庫，由于水管球閥突然損壞，大水從缺口噴涌而出，淹沒了五六百平方米的地下車庫，大約百來輛自行車、助動車被淹，還造成整幢大樓停電。由于水泵無法作業，工人雖然全力施救仍然無法避免損失的發生。2013年1月26日，滬太路和泰花園小區地下車庫蓄水池進水控制閥損壞，導致車庫內16輛私家車被水淹沒。

表 1997年至1999年我國地面高層建筑與地下空間火災損失對比

（三）恐怖襲擊

地下空間的結構特性及人員密集的特點使地下空間成為恐怖分子襲擊的首選場所之一。近年來，在倫敦、莫斯科、東京等大城市發生過多起地鐵襲擊事件。

（四）泊車管理責任風險

停車場管理人員在保管停泊車輛過程中因疏忽導致停泊車輛或車上財物被損被盜，產生經濟賠償責任。

（五）地下空間犯罪行為

地下車庫燈光昏暗，管理人員和保安數量稀少，監控探頭設置不合理，有些車庫甚至沒有安裝監控探頭，導致地下車庫內車輛被盜被損、車上物品失竊的案件時有發生，車主在地下車庫被殺害的案件也有發生。在本市某大型超市地下車庫內就發生過消費者取車時被殺害的案件，法庭判決顯示，案發時被害者與歹徒搏斗了近十分鐘并多次呼救，由于當時車庫只有一名保安在值班，因距離遠沒有聽見呼救，最終導致了事故的發生。由于車庫管理方存在一定過失責任，法院判定被害者家屬得到20余萬元的賠償。地下車庫易發生犯罪風險主要與其存在以下安全隱患有關。

1.客觀條件限制、技防措施不足。為了節約成本，不少地下車庫照明不足，光線昏暗，車位后方、墻角等都成了照明死角，老人、小孩以及視力不佳的人很容易被地上的隱蔽物絆倒。如果犯罪分子藏身于此，很難被發現。很多地下停車場都安裝了監控攝像頭，但是一般只在出入口處安裝，數量很少，存在不少監控死角，比如消防樓梯、墻柱后方、拐角處等。

2.安保人員配備少，人防力量匱乏，管理不規范，人員巡視不到位，形成管理真空區域。另外，地下車庫面積大、樓層多，一旦發生危險，保安很難聽到偏遠區域的求救聲。

3.通信信號差、出口標識不清。地下車庫內手機信號弱，又沒有緊急呼叫裝置，一旦遇到危險很難向外界求助。電梯間以及出入口處標識不清晰，一旦發生意外求助或逃生困難。

因此，管理方加大投入、健全管理是防范此類風險的根本措施。

（六）污染及有毒化學品泄漏

部分地下空間被當作倉庫儲存貨物，有毒有害物品泄漏、相關設備的閥門和管路損壞甚至恐怖主義行為都可能造成社會公共安全損害事件。地下車庫存在比較嚴重的空氣污染，靜安區衛生防疫站和上海醫科大學曾聯合進行過一次地下車庫汽車廢氣污染狀況調查，調查結果顯示，地下車庫微環境空氣污染很嚴重，其中一氧化碳濃度、鉛濃度最大超標倍數分別為國家標準的21.4倍和4.64倍。長期在地下車庫工作的人員面臨著嚴重的健康威脅。

（七）食品污染

此類風險事故多發生于地下商場、地下娛樂場所。很多大型地下商場都會設置餐飲區域，在人流量大、用餐人員多的情況下，經營者可能會因為疏忽大意導致提供的食品、飲料摻有異物或有毒，造成食用者中毒。

（八）供電故障

由于地下空間沒有自然照明，采光完全來源于燈光，所以供電保障相當重要。如果突發供電故障，地下空間將陷于一片黑暗之中，人員的恐慌心理容易引起擁擠、踩踏事故的發生。同時，電力中斷將導致運行中的電梯無法正常運行，電梯內的人員將被困其中。

三、上海市地下空間開發利用情況

近年來上海地下空間開發利用規模逐年擴大。截至2006年，已建成各類地下工程23069個，總建筑面積達到2846萬平方米，其中，用于生產、經營活動的總建筑面積為2508萬平方米，占地下空間總建筑面積的88%。政府部門在地下空間安全使用管理方面遇到了一些新情況和新問題，主要表現為以下三個方面：一是地下空間的產權人、產權人委托的管理單位以及實際使用人三方承擔的安全責任不明確，可能導致其對安全使用的重視程度不夠；二是行政管理部門缺乏有效的安全使用管理措施，需要利用市場化手段建立適應地下空間快速發展的長效管理模式；三是地下空間安全使用管理涉及多個行政管理部門，需要建立綜合協調管理的機制。

（一）功能的多樣化

《上海市地下空間安全使用管理辦法》定義的地下空間，包括民防工程、普通地下室和軌道交通地下車站。其中，民防工程僅指人民防空工程，包括為保障戰時人員與物資掩蔽、防空指揮、醫療救護等單獨修建的地下防護建筑，以及結合地面建筑修建的戰時可用于防空的地下室；普通地下室是指結合地面建筑修建或者單獨修建的，未達到人民防空工程防護標準的地下建筑；軌道交通地下車站是指位于地面以下的軌道交通出入口、通道、站廳層和站臺層等。然而，隨著地下空間的不斷開發和利用，大量的人防工程被商業化運行，目前上海的地下空間的功能不僅有軌道交通地下車站，有人員密集的商場、旅館、餐飲、娛樂場所，還有物資集中的倉儲場所和車庫，與影響國計民生的大型地下變電站，更有包含商業、娛樂、交通樞紐等多功能的地下綜合體。功能的多樣化增加了風險管控的難度。

（二）體量的大型化

據調查，上世紀70年代的地下空間建筑單位面積均不到2000m2；80年代建造的地下空間單位建筑面積也未突破5000m2；到1990年，隨著黃浦區人民廣場地下人防工程的建成，投入使用的迪美廣場地下空間面積達4.9萬m2，成為當時地下空間之“最”；隨后建成的金茂大廈、正大廣場、環球金融中心、上海火車南站等建筑的地下空間面積均突破5萬m2；2011年竣工的上海文化廣場6.5萬m2的地下空間是全球最大的地下劇場；在建的上海中心地下空間面積達14萬m2；規劃建設中的真如城市副中心地下工程面積更是接近40萬m2。超大的體量，積聚了潛在的、巨大的風險。

（三）規模的群體化

隨著上海城市建設尤其是軌道交通建設的快速發展，人民廣場地鐵商城、中山公園上海小馬路等地下商場相繼涌現，上海各大商業圈的地下空間由于軌道交通的出現而連成一個整體。最典型的是徐家匯商圈，軌交1號、9號線將周邊的港匯恒隆廣場等12個商城的地下空間串聯起來，各大商城通過地下走廊均可通達，整個商圈地下空間建筑面積達到了20.5萬m2的空前規模。地下空間正由單一的建筑逐步向地下城市群演化。

（四）人群的聚集化

在已開發利用的上海地下工程中，人類活動頻繁的旅館、商場、餐飲、娛樂、辦公、生產及停車等地下生產、生活服務設施的地下工程總面積為3862.45萬m2，占整個地下空間面積的74%。另據不完全統計，上海的地下生產、生活服務設施多達28211個，人民廣場、徐家匯地下商圈的日均客流量均超過30萬，在地下生活的人居全國首位，地下空間已經成為人類活動的另一主要場所。

上述情況是伴隨經濟快速發展而產生的，需要加快建立配套的風險保障機制，通過機制創新進一步強化對地下空間的風險管控。

四、建立地下空間風險保障機制的思考和實踐

（一）加快完善地下空間領域責任保險法律法規體系

《中華人民共和國突發事件應對法》第三十五條規定：“國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。”《國務院關于保險業改革發展的若干意見》第五條規定：“大力發展責任保險，健全安全生產保障和突發事件應急機制。充分發揮保險在防損減災和災害事故處置中的重要作用，將保險納入災害事故防范救助體系。”《上海市地下空間安全使用管理辦法》（市政府2009年第24號令）第九條規定：“本市鼓勵產權人、物業管理單位或者使用人向保險公司投保相關的責任保險。”上述法律、法規及政策為開展相關保險試點提供了一定的依據，但由于缺乏強制性，對地下空間責任險的開展無法形成更強有力的支持。因此，應從立法角度，加快相關法律法規建設的步伐，完善城市地下空間強制責任保險的法律、法規體系。

（二）進一步明確地下空間保險責任主體

多年來，根據國防需要，國家投入大量物力、財力建設了大量的地下空間。在和平時期，其維護、保養仍然需要投入一定的資源，因此，對地下人防工程適當使用，既減輕政府維護保養的負擔，又提高社會效益和經濟效益，人防工程的社會化使用應成為常態。同時，在房地產業的發展過程中，政府出臺了相應鼓勵政策，吸收社會力量建設了大量普通地下室，在和平時期用于經濟目的。多種形態的“建設、管理、使用”模式，造成責任主體模糊、事故責任無法明確的現狀。因此，在構建地下空間風險保障機制的過程中，我們提出，落實地下空間安全管理責任，相關地下工程在所有權和使用權相統一時，產權人享有和履行使用人的權利和義務；所有權和使用權相分離時，須由產權人通過授權或委托方式指定使用人，并通過合同明確使用人的權利和義務；明確綜合責任保險是安全管理責任的延伸和補充，地下工程使用人承擔參保第一責任人的義務；投保經費由地下工程使用人承擔等原則。把開展地下空間綜合責任保險納入地下空間安全管理體系，將投保情況列為日常安全檢查的一項重要內容。明確要求產權人與實際經營人，在原地下空間經營使用合同期限屆滿續簽新的合同時，將“地下空間經營人或使用人應履行購買責任保險的義務”作為新合同的必備條款。

（三）創新地下空間風險管理機制

1.產品創新。目前本市地下空間尚未建立起有效的風險保障機制，大多數地下空間的管理者、使用者缺乏保險意識，即使有些管理者已經購買了保險，但保障范圍狹窄、保額不足，對于火災爆炸、恐怖襲擊等容易造成群死群傷的風險保障沒有涵蓋在內，對于犯罪等一些特殊的風險缺乏管理手段。“上海市地下空間綜合責任保險”是針對地下空間特定風險的保險品種，保險責任涵蓋了地下空間產權人或使用人在經營中常見的風險類型，保障范圍包括公眾責任，火災或爆炸責任，食品飲料責任，恐怖活動責任，停車場責任、車內物品責任，暴雨水患責任，供電故障責任，有毒氣體泄露、污染責任，地表沉陷、塌方責任，犯罪責任以及地下空間工作人員意外傷害責任等11項責任。

2.創新地下空間管理新機制。地下空間綜合責任保險采用以主承保共保模式，保險公司須按照經監管機構備案的統一條款、統一費率進行承保，經過公開的招標程序，確定并公布實力強、信譽好、服務優的保險公司組成共保體，承保該險種。地下空間綜合責任事故發生時，共保體可啟動應急賠付機制，防止事故損失擴大，3天內預付應急資金開展施救工作。運用保險公司的風險管理技術，開展風險識別和安全檢查、隱患排除工作，并在保險信息分類管理的基礎上逐步建立地下空間安全信息平臺。

3.建立適應市場的綜合推進機制。以“市場化運作”為核心，充分發揮市場對資源的配置作用，以“政府鼓勵引導”為輔助，由地下空間管理責任方負責推動實際使用單位投保，對積極配合參加試點責任保險的單位，可以在地下空間商業使用方面給予適當優惠，吸引企業積極投保。針對上海市地下空間安全管理的需要，由市民防辦及各區縣民防辦相關部門結合日常的地下空間安全管理工作，引導和鼓勵相關單位積極辦理地下空間綜合責任保險。相關職能部門積極宣傳地下空間綜合責任保險的重要意義，通過“地下空間誠信企業”等創建活動引導相關地下空間企業投保；地下空間安全責任方結合日常服務和管理，協助推進地下空間綜合責任保險試點的具體實施。《上海市地下空間安全使用監督檢查管理規定》（滬府辦發2010年29號）第十一條“安全責任書”規定：“地下空間安全管理相關行政管理部門應當與地下空間產權人、物業管理單位以及使用人層層簽訂安全責任書”。將《管理辦法》第九條關于責任保險的規定明確寫入責任書中，從而為進一步落實地下空間產權人、管理單位以及使用人的相關職責提供依據。同時，通過推進“地下空間誠信體系”建設，對于管理規范、符合安全管理體系認證、風險評估狀況良好并積極投保參與試點的相關企業，實行必要的鼓勵措施，引導責任方認真貫徹落實《管理辦法》第九條的有關要求。

（四）試點實施情況

上海市于2009年正式啟動地下空間綜合責任保險試點工作，試點范圍為上海行政轄區內商場、餐飲、住宿、娛樂休閑場所、辦公場所、車庫及生產倉儲等影響面廣、風險大的地下空間領域。保費計算借鑒世博會模式，按照經營面積、性質安全狀態和管理狀況等綜合考慮，每平方米1.28～3.12元左右，比傳統公眾責任和火災公眾責任保險費僅高5%左右。同時，地下空間綜合責任保險的保障范圍更大，保障額度更高，最高可達到3億元，超過傳統公眾責任保險的賠償限額。保險公司組成共保體對應急處理承諾提供必要的資金保證，在地下空間綜合責任事故發生時，啟動應急賠付機制，緊急預付應急資金，開展施救工作。同時保險公司在出險后快速做好查勘、定損、理賠等善后工作，主動履行保險賠償責任，幫助出險的企業迅速恢復生產經營，保障投保人和受益人的合法權益。鑒于目前國家尚無地下空間綜合責任強制保險的法定要求，可通過各方廣泛引導發動，并采取有效的鼓勵措施，使地下空間產權人、使用人、管理人充分認識保險的意義，積極參保。保險方案的實施“公開、透明”，向地下空間相關責任人公開保險費率、保險理賠、保險費管理等各個環節情況，制定規范明確的操作細則。在具體實施過程中，根據地下空間安全管理的不同情況區別對待，穩步推進，不斷擴大保險市場份額，最終形成一個良性循環、運轉良好的地下空間綜合責任保險市場。

目前，推進工作已在上海14個區縣全面展開，截至2013年年底，已有超過500家獨立的地下空間投保了該險種。在2013年臺風“菲特”等引發的較大的災害性天氣過程中，上海市地下空間責任風險保障機制初步發揮作用，長寧區、黃浦區和浦東新區均有地下空間遭受水災，造成一定的經濟損失，通過保險理賠都及時得到了相應的經濟賠償。保險的社會管理職能和經濟補償職能得到了充分發揮。