兩岸企業工傷保險制度之比較研究

林榮泉

在現代化生產的今天，工傷事故不斷增多。兩岸就業者與企業對此日益重視。內地方面，2003年4月27日，《工傷保險條例》制定施行。隨后幾年，鐵路企業、私營輕工企業、建筑公礦企業等大量行業主體加入工傷保險。而我國臺灣地區，自1950年4月13日公布《臺灣省勞工保險辦法》始，至今已經形成一定的體系，覆蓋范圍相對全面，對一些特殊群體工傷保障的制度設計更有特色。以下我們通過比較研究，分析兩者的不同以及各自的優劣。

一、兩岸工傷保險覆蓋范圍差異

（一）立法演進差異概述

臺灣地區工傷保險立法最早可以追溯至1950年4月13日公布的《臺灣省勞工保險辦法》。該辦法采取了將工傷保險與養老保險等社會保險綜合的立法模式。《辦法》規定：“凡在本省境內之公營民營工廠、礦場、鹽場暨公營交通、公用事業之工人，應全部加入勞工保險，由勞工保險部發給保險單及保險卡。”此后，又將勞工保險逐漸擴大到無一定雇主之職業工人、專業漁民和蔗農。1958年7月21日，臺灣地區公布《勞工保險條例》，確立了臺灣地區現行工傷保險的基本內容和模式雛形，并在此后歷經十四次修正，逐步擴大臺灣地區工傷保險的覆蓋范圍。1958年《勞工保險條例》規定：“年滿14歲勞工，（1）被雇于雇用勞工10人以上之公民營工廠、礦場、鹽場、林場、茶場之產業工人；（2）交通公用事業工人；（3）職業勞工；（4）專業漁撈勞動者等，都應加入勞工保險為被保險人。”1968年7月23日《條例》修正后，對被保險人設置了60歲的上限，并增列雇用勞工10人以上之農場、牧場之產業工人，交通、公用事業工人，政府機關、公立學校之技工、司機、工友和受雇于雇用10人以上公司、行號之員工為被保險人。1979年修正案將“雇用10人”的限制性規定降低為5人，1988年修正案將勞工最低參保年齡從14歲提高到15歲。

內地工傷保險的最早立法是1951年2月26日由當時的政務院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》，該條例于1953年1月2日進行修正。該法所覆蓋的范圍極為有限，僅包括有工人職員100人以上的國營、公私合營、私營及合作社經營的工廠、礦場及其附屬單位的職工；鐵路、航運、郵電的各企業單位與附屬單位的職工。1953年修正的《勞動保險條例》將保險覆蓋范圍擴大至“工廠、礦場及交通事業的基本建設單位和國營建筑公司的職工”。這種覆蓋范圍的擴大，僅是量的增加，沒有實質性變化，工傷保險僅適用于企業職工。而與之相對應的，在機關單位、事業單位和社會團體中工作的勞動者，由于他們與單位之間形成不同于勞動關系的人事關系，享受了特殊的“公傷”保障制度。1996年，原勞動部公布《企業職工工傷保險試行辦法》。該辦法是內地改革開放后，重新確立工傷保險制度的標志。該試行辦法將工傷保險覆蓋范圍限定在企業職工，并規定城鎮個體經濟組織中的職工可以參加工傷保險。原勞動和社會保障部陸續頒布《關于農民工參加工傷保險的通知》《關于鐵路企業參加工傷保險的通知》《關于進一步推進礦山等高風險企業參加工傷保險的通知》《關于煤礦企業參加工傷保險的通知》等文件，加快推進工傷保險在各行業的全面覆蓋。這些規章不僅將保護范圍擴大到諸多急需工傷保障的高風險行業，且在法律層面強制要求這些行業加入工傷保險運行。此外，在國營企業加入工傷保險機制的基礎上，進一步要求私營企業參加工傷保險。這一切的努力有利于擴大工傷保險參與者范圍，減少工傷保險基金的安全風險，從而有助于減少工傷事故的發生，促進安全生產。2003年，國務院公布《工傷保險條例》，基本維持了1996年《企業職工工傷保險試行辦法》的覆蓋范圍。2010年12月20日，國務院頒布《關于修改〈工傷保險條例〉的決定》，擴大了工傷保險覆蓋范圍，增列了一般事業單位、社會團體、民辦非企業單位、基金會、律師事務所和會計師事務所等組織。

（二）兩岸工傷保險覆蓋范圍差異辨析

1.立法模式不同。內地工傷保險是在《社會保險法》之下的專門立法。臺灣地區工傷保險沒有獨立立法，而是融合在勞工保險之中。將工傷保險與普通事故保險合并立法的模式遭到一些臺灣學者的批評。他們認為合并立法的方式，忽視了工傷保險的特殊性，導致工傷保險的預防和康復功能不能充分發揮，并且工傷保險的投保薪資須配合勞工保險普通事故保險，以適當的保障為準，以致于獲得的工傷保險理賠相對減少。但是，臺灣地區當局反對工傷保險獨立立法。他們擔心將工傷保險單獨立法，要另外設置一套保險計算機系統、作業模式與管理人力，徒增行政管理成本。因此，工傷保險在臺灣地區仍融合在勞工保險立法之中。

2.強制性不同。內地工傷保險具有強制性，所有用人單位都須依法為勞動者繳納工傷保險費，參加工傷保險。臺灣地區工傷保險本來也具有單一強制性，但是1973年《勞工保險條例》修正案增加了自愿加保對象，形成了以強制參保為主、自愿參保為輔的模式。雖然有自愿參保之規定，但是在自愿參保單位工作的勞工大多參加職業工會，多由職業工會為其投保，因此，5人以下單位勞工無工傷保險之情況并不多。

3.法理不同。內地《工傷保險條例》深受《勞動法》的影響，工傷保險在設置參保范圍時呈現兩個特點：其一，將保障勞動者權益作為確定工傷保險覆蓋范圍的基本原則。《工傷保險條例》確定覆蓋范圍只是勞動者，不涉及雇主，因而對于從事實際勞動的個體工商戶本人是否能夠自愿參保，《工傷保險條例》并未涉及。其二，以用人單位性質作為劃分勞動者是否能夠參加工傷保險的依據。這兩個特征深刻揭示出內地《勞動法》對工傷保險立法的影響。《工傷保險條例》所覆蓋的勞動者，不是以其付出勞動、換取工資收入這一從事社會勞動的實質要件為判斷標準，而是以勞動者是否與單位存在勞動關系為判斷依據。通常勞動關系與雇用關系在法理與實務中均難給出明確區分標準，因此不少勞動者無法享受工傷保險保障，這限制了內地工傷保險的覆蓋范圍。與內地相比，臺灣地區沒有勞動關系與雇傭關系的劃分，因而，臺灣地區在確定工傷保險覆蓋范圍時，完全是從勞動者自身出發來設定的。在《勞工保險條例》中，雖然工傷保險的覆蓋范圍一部分是以勞動者所在單位性質確定，但除此以外，《勞工保險條例》還依據勞動者所從事的行業以及勞動者的特殊情形進行專門規范。臺灣地區這種以勞動者為核心的工傷保險立法模式，不僅能依據勞動者所從事的工種、職業、行業以及特殊情況進行詳細規定，避免因法律規定不周詳而引發實踐紛爭的弊端，還能夠較好地體現出工傷保險以保障勞動者為主的立法主旨。

三、臺灣工傷保險待遇特性

（一）基本綜述

臺灣的工傷保險又稱之為職業災害保險。職業災害保險分傷病、醫療、殘廢及死亡四種給付。以給付方式分，又可分為現金給付和醫療給付。當被保險人發生保險事故時，只要申請手續完備，由勞工保險局在收到申請書之日起的10天內發給一次性現金給付，以保障被保險人及其家屬的經濟生活。另外在臺灣設有8000余家包括中西醫在內的特約醫院和醫療所，免費為被保險人提供醫療服務以實現醫療給付。臺灣勞工保險的資金來源主要依靠勞資雙方繳納的保險費。保險費率分有普通事故保險費率和職業災害保險費率。普通事故保險費率為被保險人當月的月投保薪資的7%，而職業災害保險費率則按行業類別分為47種，并依照其工作特征及危險程度訂立差別費率，最高為月投保薪資的3%，最低為0.16%。至于保險費的分擔比例，普通事故保險費由勞資雙方分別按20%和80%的比例繳納，職業災害保險費則完全由雇主負擔。對于勞保基金的用途，除支付各種保險款項外，只能存放“國家”銀行或指定的公營銀行，或用于對公債及公司債的投資，以及用于對勞保醫院、勞保病房建立及裝修的投資和貸款。

隨著保險范圍的逐步擴大，給付標準的逐步提高和給付項目的逐漸增加，尤其是民眾保險意識的逐漸增強，臺灣工傷保險規模日益擴大。目前，工傷保險是臺灣各種職業保險中參保人數最多、范圍最廣、規模最大的險種，它對臺灣經濟及社會的影響廣泛而又深遠。

（二）臺灣勞工保險制度現存的問題

勞工保險作為臺灣勞工的“靠山”，受到普遍歡迎和認可。然而這一制度在實施中也暴露出了不少漏洞和問題。

第一，勞工保險入不敷出。臺灣勞工保險開辦至今，費率就一直維持在較低的水平，使保險費收入大幅減少，虧損嚴重。普通事故保險費率為被保險人當月的月投保薪資的7%，自然保險率就減少許多。

第二，醫療資源嚴重浪費。醫療保險自開辦以來，雖然在維護被保險人健康方面發揮了很大的功效，但同時也造成醫療資源的嚴重浪費。近年來，臺灣醫療給付支出不斷上漲，1980年醫療給付占全部給付的56.9%，1989年已升至65.7%。醫療費用上漲的原因固然和被保險人人數增加、年齡結構逐漸高齡化、疾病內容與結構變化、生活水準提高及物價上漲等因素有關，但是由于勞保醫療幾乎免費，加上實行由醫院直接向保險人申報費用的論量計酬制，醫生和被保險人往往會無視醫療費用支出的合理性，造成醫療資源的浪費。這不僅嚴重侵蝕勞工保險基金，而且對勞工保險制度的存在和發展構成極大威脅。

第三，投保薪資以多報少。這是由制度本身的漏洞造成的。如前所述，投保薪資是保險費的計算基礎，投保薪資愈高，繳納的保險費也愈高。而目前臺灣勞工保險的投保薪資采用申報制，投保薪資與實際薪資是否相符，完全取決于投保人和被保險人的誠信。由于雇主要負擔80%的普通事故保險費和全部的職業災害保險費，往往會盡量壓低所屬員工的投保薪資，以減輕保險費的負擔。就被保險人而言，平時也樂于繳納較低的保險費，因為和勞工最常發生關系的醫療給付并不因投保薪資高低而有任何差別待遇。

第四，職業工人投保急劇增加。近年來，臺灣職業工人的投保人數快速膨脹，而且“摻假”現象十分嚴重，常有人借職業工會名義掛名投保。造成這一現象的原因在于勞工保險制度自身設計不盡合理。按照臺灣《勞工保險條例》規定，由職業工會申報加保的保險，其保險費的40%由“政府”補助，這樣難免會誘使某些雇主特別是雇傭人數少的雇主引導其員工通過參加職業工會加入保險，這樣既可免除指派專人辦理勞工保險業務，又可將本應由雇主負擔的保險費轉嫁給“政府”。

四、對內地保障勞動者工傷保險權的建議

（一）強化特殊主體參保程度

在特殊主體工傷保險保障方面，內地工傷保險覆蓋范圍較小。因而，擴大工傷保險覆蓋范圍，除了在立法之中增加“廣譜性”主體外，亦須借鑒臺灣地區之立法，對特殊主體詳加規范。個體工商戶的雇工可選擇參加工傷保險。臺灣地區雖沒有個體工商戶字眼，但仍有個體工商戶的概念。

臺灣地區《勞工保險條例》規定，無一定雇主或自營作業而參加職業工會者和無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員應強制參保，其自營作業者就是個體工商戶的概念。另外，臺灣地區《勞工保險條例》規定，5人以下的單位為自愿參保。對于5人以下單位不強制參保的規定，臺灣學者褒貶不一，有許多立法委員、社會保險專家學者、工商業領袖等主張1人以上單位即納入強制參保對象。但這又事關2500個職業工會的存在及其問題，如果立法規定1人以上的事業單位強制參加勞工保險，目前252萬人的職業工人，大部分要轉移至事業單位參保，職業工會會員自然減少。職業工會是靠會員會費維持其財務，會員一旦減少，職業工會就無法維持，因此遭職業工會領袖反對。縱使改為1人以上即納入強制參保對象，要落實立法目標仍相當艱巨，依然有部分雇主不愿為其員工參加勞保，如再無職業工會可參加，受害勞工反而更多。而內地個體工商戶實際參保數屈指可數，不妨參照臺灣地區的規定，將個體工商戶設定為自愿參保主體。這樣的規定至少在現階段保證了法律的實效性，同時也不損害個體工商戶雇工的權益，還可減輕個體工商戶的負擔，促進內地個體工商戶的發展。

（二）將在校學生納入工傷保險覆蓋范圍

臺灣地區，在校學生進入勞動力市場從事工作的，可分為寒暑假期間從事短期工作或平時上課時夜間從事部分工時的工讀生；高職或專科學校與事業單位訂立建教合作契約，準許高職或專科學校學生至約定建教合作事業單位從事工作之建教合作勞動學生；純依據學校規定修實習學分之實習生。工讀生和建教合作勞動學生，其雇主若是合乎《勞工保險條例》規定的強制參保單位，雇主必須為他們辦理參保手續；如果雇主不為他們辦理參保手續，一旦發生職業災害，雇主必須依據臺灣《勞動基準法》規定予以補償。至于實習生，如果是學徒實習，雇主必須依據《勞工保險條例》規定，為他們辦理參加勞工保險手續。但是學校于暑假推薦至事業單位修實習學分的實習者，雇主不須為他們辦理參加勞工保險手續，因其不從事實際工作，無職業災害問題。臺灣地區在確定學生是否參加工傷保險時，依據的是實質性標準，即學生是否從事實際工作，而不是依據學生的身份確定其是否為工傷保險的被保險人。

而內地1995年原勞動部制定的《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第十二條規定：“在校生利用業余時間勤工儉學，不視為就業，未建立勞動關系，可以不簽訂勞動合同。”該規定在否定了在校學生作為勞動法律關系主體資格的同時，也剝奪了在校學生實習、勤工儉學過程中遭受工傷事故時享受工傷保險保障的權利。實踐中，實習學生工傷事故層出不窮。實習學生種類不一而足，僅以在校生之身份剝奪其享有工傷保險的權利，于這些特殊勞工不利，對工傷保險覆蓋面擴大亦有影響。因而，不應以學生之身份決斷是否將其納入工傷保險，而應以學生工作是否構成實質性勞動付出、獲取工資報酬為判斷依據。

（三）退休人員亦應享受工傷保險保障

依據《勞動基準法》規定，臺灣地區勞動者的退休年齡是65歲，但依據《勞工保險條例》規定，勞動者的退休年金給付年齡為60歲。勞動者年滿60歲，如果享受養老保險的，單位可不再參加勞工保險，但雇主可以自愿參保工傷保險，獨立計收工傷保險保險費，其工傷保險給付與《勞工保險條例》規定相同。規定明確：“對已領取勞工保險老年給付退保之勞工，以及年逾六十歲已領取其他社會保險養老給付之退休人員，如再實際受雇從事工作，其事業單位得自愿為該勞工辦理參加職業災害保險。其職災保費全額由雇主負擔，若發生職業災害，勞保局仍依據勞工保險條例所規定之職災保險給付給與，雇主仍應依據勞動基準法規定補償。”但是，如果被保險人離職退保未領取勞工保險支付的老年給付，于滿60歲后再從事工作，必須參加工傷保險。

在內地，勞動者退休之后被單位返聘，或是退休后重新覓得工作的，2008年9月18日國務院頒布的《勞動合同法實施條例》第二十一條規定：“勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止。”該規定實際上是將退休人員排除在勞動者之外，不能和單位構成勞動關系，這就意味著即使在工作中發生事故傷害，也不能認定為工傷。工傷保險是以保障勞動者工作風險為目的的。如果勞動者達到退休年齡后，繼續從事穩定的社會勞動工作，并據此獲取勞動報酬，用人單位理應為其辦理工傷保險，以化解工作中潛藏的事故風險，保障退休勞動者的生命權、健康權和勞動權。

（四）變更非全日制工工傷保險投保人

在臺灣地區，非全日制工被稱為部分工時勞工，其工傷保險的實施并不盡如人意。非全日制工是否參加工傷保險，需根據其所工作的單位確定。臺灣地區規定：“凡受雇于雇用員工5人以上事業單位之部分工時人員，如經雇主輪派定時到工者，應依《勞工保險條例》第六條及其施行細則第二十五條（現行施行細則已刪除）之規定由雇主辦理加保。”但是，如果非全日制工所在單位的雇員不足5人的，要看該單位是否自愿參保，如果為自愿參保單位，亦須為非全日制工辦理參保手續。由此看來，由于非全日制工就業的靈活性，其享受的工傷保險保障也因此而降低。不過臺灣地區的非全日制工大部分為無一定雇主的職業工人，他們可以參加職業工會，由職業工會為其參加勞工保險，享有工傷保險給付。

在內地，理論上非全日制工屬于工傷保險覆蓋范圍中的勞動者，但是由于這種相對靈活的用工方式，且用人單位多樣化，導致用人單位缺乏為這種工作不穩定的勞動者繳納工傷保險費的積極性，這類群體實際參加工傷保險的概率因此大大降低。根據2010年10月28日公布的《社會保險法》，不僅是工傷保險，非全日制工所能享受的養老等社會保險，也因工作靈活的特點，參保方式與全日制勞動者有較大差別。因而，試圖成功地將非全日制工納入工傷保險覆蓋范圍，必須改變現行由用人單位作為勞動者工傷保險唯一投保人的做法。鑒于內地工會較發達，我們完全可以參照臺灣地區的做法，委托地方工會作為非全日制工的投保人，代勞動者向社會保險經辦機構繳納工傷保險費，費用則由非全日制工所在用人單位承擔。