淺議大學生失業保障

杜選

大學生失業問題近年來日益突出。據中國社會科學院統計，大學生的失業率2010年為12%，2011年為17.5%，2012年為16.4%，遠遠高于城鎮失業率。針對大學生失業的現象，國內有很多學者提出為大學生建立失業保險制度。做法是讓大學生在大學期間繳費，在畢業后一年內如遇就業困難可以領取失業保險金，保險費由政府、學校和學生個人共同負擔。學者們提出的觀點包括從精算上證明建立大學生失業保險制度是可行的（呂志勇、韓鑫，2010）；將大學生納入失業保險體系有助于擴大失業保險制度的覆蓋面（夏頤，2012）；大學生失業保險制度應該由政府和市場共同為大學生提供（林毓銘，2007）；大學生不應該建立或者參加失業保險制度，而是應該參與社會救助制度，納入最低保障制度或者發放就業津貼（劉旭東，2007），等等。對以上觀點，本文并不贊同。本文認為建立失業保險制度并不能解決大學生失業問題，而應另覓思路。

一、我國大學生失業保障的現狀及存在的問題

國務院辦公廳《關于做好2003年普通高等學校畢業生就業工作的通知》（國辦發［2003］49號）提出：“畢業半年以上未能就業并要求就業的高校畢業生，可持學校證明到入學前戶籍所在城市或縣勞動保障部門辦理失業登記。勞動保障部門所屬的公共職業介紹機構和街道勞動保障機構應免費為其提供就業服務?！薄蛾P于切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》（教學［2006］8號）明確規定，各地有關部門要加強對離校后未就業高校畢業生的就業服務和社會保障工作。高校畢業生因短期無法就業或就業后生活仍有困難的，民政部門要及時按照有關規定為符合條件的高校畢業生提供最低生活保障或臨時救助。2006年以后，各地社會保障部門相繼頒布了一些“辦法”，高校畢業生符合一定條件，一直找不到工作的，可以到戶籍所在地申領失業補助金，期限一般為6個月。也有的地區將未就業的大學生納入了低保的范疇。

按照我國最低生活保障的規定，我國居民最低生活保障金的申領人為：無生活來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未能重新就業、家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民；在職人員和下崗人員在領取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標準的居民?？梢钥闯?，領取最低保障的條件是以戶籍和家庭為單位衡量的，戶籍狀況、家庭收入和家庭財產是認定最低生活保障對象的三個基本要件。大學生畢業后很多未在戶籍所在地，個人不能稱之為家庭。即使在戶籍所在地求職或處于失業狀態的，也同樣存在家庭收入不能滿足領取最低生活保障條件的情況，因此最低生活保障不適于解決大學生失業問題。

有的地區對未就業的應屆大學生給予半年的失業補助金，但是申領條件非常嚴格。如河北省失業補助金申領辦法規定：本地戶籍，應屆畢業生畢業后半年之內未就業的，同時要符合家庭困難的七種情況之一的才可以申領：城鄉低保家庭；父母雙方失業；烈士子女或因公犧牲軍人子女或一至四級殘疾軍人家庭子女；單親家庭無穩定經濟來源生活困難的；遭遇自然災害導致家庭不能維持正常生活的；家有重癥病人或家庭主要收入創造者喪失勞動能力造成經濟困難的；其他原因造成家庭經濟特別困難的。這些規定雖然能夠為失業的大學生解決幾個月的基本生活問題，但是申領失業補助金需要回到戶籍所在地，很多在外求職的大學生根本不可能回戶籍地去申請。

另外，無論是最低生活保障還是失業補助金都是從失業保險基金中列支的。我國的失業保險制度是一種繳費制度，是一種權利義務對等的產權制度。大學生沒有繳費，自然不應該從失業保險基金中支取任何費用，不然會破壞社會保險的規則，甚至會引導整個社會將大學生失業的問題曲解歸罪于大學生個人，進而產生“高等教育無用論”的畸形認識。

二、大學生不宜建立失業保險制度的原因

（一）社會保險范疇的原因

失業保險本身屬于社會保險范疇，必須符合社會保險的屬性，作為失業保險金的領取人，必須符合失業保險制度規定的三個基本條件：必須本人或者用人單位為其繳納了一年的保險；必須非本人意愿中斷就業；必須進行了失業登記且在尋找工作。這三點中前兩點大學生自身條件很難符合。大學生畢業后未就業就失業，因此不可能自己或有單位為其繳費。未就業不一定就是情勢所逼。很多大學生自畢業以后一直在擇業，是自我意愿下的失業。

（二）經濟發達國家未為大學生建立失業保險制度的原因

縱觀世界上其他國家大學生失業保障的情況，也很少有國家為應屆畢業生建立失業保險制度的。如法國的失業保險規定，從學校畢業初次尋求就業的年輕人或者停止一段時間重新回到就業市場的受薪者都不在失業保險的覆蓋范圍。英國的失業保險給付條件是必須以參加失業保險并繳費作為前提。英國的求職者津貼也規定，申領人必須是年滿18歲、在離職的兩年中至少繳納了一年的國民保險稅、簽訂了求職者協議、積極尋找工作的求職者。自2009年金融危機爆發后，各國青年人，尤其是大學生的失業率并不低。下表為部分國家2011年前后青年與大學生失業率情況。數據顯示，除了德國、加拿大和英國大學生失業率低于10%以外，其他國家的大學生失業率都相當高，韓國達到40.5%，日本達到19.5%。那為何這些國家沒有為大學生建立失業保險呢？

本文認為主要原因有以下四點：

首先，失業保險設立的初衷決定了剛畢業的大學生不是失業保險的參保對象。失業保險最初建立時僅限于職業比較穩定的工薪階層，將職業不穩定和個體勞動者都排除在外，主要是對因勞動力市場波動而失業的人群給予一定生活保障。隨著世界各國經濟和產業的發展，有的國家逐漸擴大了它的覆蓋范圍，將個體勞動者、兼職工作者都納入制度中來。但是無論失業保險制度的覆蓋對象是哪些人群，有一點是比較明確的，即失業保險金的領取要以繳納了一定期限的失業保險費或稅為前提（本人繳納或是雇主繳納）。

表1 部分國家青年與大學生失業率

其次，大學生在校期間本身不具備繳費或者納稅的條件。無論繳費型還是稅收型失業保險制度，目前尚沒有要求在校大學生為自己繳納失業保險費（稅）的先例，即便大學生在校期間從事打工、兼職、實習等付薪工作，也不存在收取學生失業保險費（稅）的情形。因此，提議大學生在校期間為其本人規避將來失業風險繳納保險費（稅）并不合適。

再次，為大學生建立失業保險制度會造成“等待性失業”?！暗却允I”的概念原指勞動者暫時更愿意接受閑暇而不是在現行工資水平下就業時所形成的失業，又可進一步細分為投機性失業和預防性失業。這兩種失業情況在我國剛畢業的大學生中普遍存在。西方國家尤其一些高福利國家，其福利制度較完善和全面，已經給國家財政造成了壓力。如丹麥的青年失業率和大學生失業率都很高，就是由于施行了過分“慷慨”的福利項目。有丹麥專家稱，一部分丹麥人完全不參與勞動力市場，他們中不乏混日子的大學生、年輕的養老金領取者。失業保險金本身具有延緩就業和自愿失業的道德風險，這已經為很多研究者所證實。大學生是就業的中流砥柱，是各國先進生產力的代表，如果連剛畢業的大學生都“等待性失業”，那么國家未來先進生產力靠什么支撐？正因為如此，西方國家對于建立大學生失業保險制度是持否定態度的。

最后，為剛畢業的大學生建立失業保險將導致社會對高等教育認知的偏差。一個公認的假設是，教育程度越高，人力資本的教育含量越大，對提高生產率的貢獻也越大。經濟學家認為，決定國家經濟增長和社會發展的主要因素恰恰是人力資本。如日本戰后經歷了起飛階段（1950—1970年）和工業化階段（1970—1979年），其經濟增長中人力資本的貢獻度從起飛階段的4.9%提高到工業化階段的11.11%。美國的大學及研究機構產出了無數專利產品，培養的一流人才不斷為社會輸入新鮮血液，創造了巨大的社會財富和就業機會。美國麻省理工大學的畢業生創辦了4000多家公司，創造了至少110萬個工作崗位和2300多億美元的產值。假設美國和日本為大學生建立失業保險，那就等于向世界宣告高等教育沒有任何價值，大學畢業生還是找不到工作，要領保險金度日，那還有誰會上大學繼續深造？

三、德國促進大學生就業的經驗

歐美國家中，大學生失業率較低的是德國。德國的大學生失業率為4%，少于經濟學中6%的經驗值，說明德國的大學生就業基本沒有問題。原因是多方面的。

首先，德國“雙元制”的教育體制培養了企業可以直接聘用的人才。德國的應屆畢業大學生占人口比例為2.5‰，中國的應屆大學生占人口比例為5.4‰，是德國的2倍多。畢業生的人數差異僅是問題的表象，更深層的原因是德國的“雙元制”職業教育體制為企業培養了一出校門就可以上崗的工人。“雙元制”模式下，高校除了教授大學生書本知識以外，更加重視培養大學生的實踐能力。“雙元制”職業培訓主要由政府、社會機構、高校和企業聯合開展，在讀的學生每個學期有3個月在學校學習，3個月在企業實習，每月領取固定津貼，無需打零工，即可維持學業。畢業后可以直接進入實習的企業工作，既節省了企業的培訓成本，也節約了大學生尋找工作的成本。

其次，政府和勞工部門的工作促進了年輕人就業。政府鼓勵從業者從55歲開始從事“半份工”，把另半份工作讓給年輕的求職者。盡管近年來德國社會也出現老齡化的情況，但是并沒有提出“延遲退休”計劃，而是鼓勵即將退休的從業者（現行退休年齡67歲）將更多的崗位讓給青年人。

再次，德國發達的社會組織為畢業生提供了大量的就業崗位。據統計，德國大約有100萬個社會組織，提供了相當于144萬個全職工作崗位。德國的社會組織與人口比例為1∶75。而我國的社會組織總共才44.6萬個（李培林，2013），與人口比是1∶2915。社會組織除了提供就業崗位，還可以為學生提供基金支持及就業培訓，為大學生就業提供了廣闊的空間。

最后，失業保險金中拿出部分資金為大學生作就業指導。這一點與我國的情況不同。我國的失業保險金開展的就業和創業培訓是針對所有失業人員的，盡管有些地方鼓勵為促進就業開展學生就業培訓，如天津市規定“對畢業半年后未能就業并進行失業登記的大中專技校畢業生，免費為其提供職業介紹服務，并鼓勵青年見習基地免費提供見習場所，為其提高就業技能，增加就業機會”，但是為大學生提供的就業培訓與對普通失業者的就業技能服務沒有什么區別，因此對解決大學生就業難的問題收效甚微。

四、解決大學生失業問題的思路

（一）就業保險基金思路

就業保險基金思路有別于很多學者提出的將大學生納入失業保險體系，由大學生、學校、政府三方共同承擔保險費的思路。本文認為，大學生失業除畢業生素質、知識水平存在不足以外，部分原因來自國家政策調整、學校教育等外部環境。因此，政府應該拿出一部分財政收入作為大學生就業保險基金，用以支持大學生求職和技能培訓。

具體來說，應以上一年大學生失業率和本年度最低工資為依據（本文采用最低工資標準是因為大學生剛畢業多是在城市求職，最低保障標準很難維持大學生一個月的生活和交通費等支出）。比如2012年政府財政應以2011年大學生失業率17.5%和2012年最低工資為基礎預留6個月的大學生就業保險基金。大學也應該以學校上一年失業率和本年度當地最低工資為基礎，從學校收入中預留6個月的就業保險基金。政府預留部分為從畢業到畢業后6個月還沒有就業的大學生提供基本生活保障；學校預留的部分為畢業后6個月還沒有工作的大學生進行崗位或者技術培訓。照此測算，政府財政一年大概要預留79.75億元（17.5%×700萬人×1085元／人月×6個月）作為大學生就業保險基金，占當年社會保障與就業支出的13.9‰（2012年社會保障與就業支出為5753.73億元）。

大學預留的就業保險基金以大學上一年畢業生失業率為基礎進行核算。如果大學上一年的就業率高，就業情況良好，那么說明大學的教學質量好，預留的就業保險基金可返還給大學；如果大學上一年的就業率低，很多學生半年后找不到工作，說明大學的教育質量存在問題，那么大學預留的基金就要拿出來作為學生的培訓、聯系等費用。比如2011年全國大學應屆生的失業率為17.5%，某大學的學生半年后就業率為90%，那么大學的這部分就業基金仍舊歸大學；如果半年后學生的就業率為80%，那么大學就要拿出“畢業生人數×20%×當地最低工資×6個月”的收入作為就業保險基金。當然，大學生失業未必是學校的問題，也可能是經濟波動的結果，但這樣做的好處是大學將主動與企業聯系，趕上社會經濟發展的步伐，更改課程設置及授課內容，增加學生參與社會實踐的機會，從而提高畢業生的就業率。

（二）就業津貼思路

就業津貼針對的是應屆畢業生失業12個月或剛就業又失業、未達到失業保險領取資格的大學生。這部分大學畢業生可能由于經濟結構調整或者所學專業與市場需求不匹配而找不到合適的職位。如果直接將其轉入政府低?；蛘呱鐣戎瑒t無異于國家財政資源和人力資源的浪費，畢竟國家培養一個大學生投入不低。本文的思路是，由政府在社會保障和就業支出中拿出一部分資金作為就業津貼補貼給招聘失業大學生的企事業單位，由他們為這部分大學生進行技術和職業能力培訓。企事業單位在招聘失業大學生時，除了要與勞動保障部門簽訂培訓合約，還要與大學生簽訂3年以上的用工合同，培訓內容和結果要定期向社會保障部門的就業促進機構報送。就業津貼的資金量可以在失業人數與低?；A上由政府與企事業單位進行協商，但是不能低于6個月的城市最低生活保障標準。以北京市為例，2012年政府應準備約6583.5萬元（17.5%×285元／人×6個月×22萬人）作為就業津貼來補貼給有條件招聘失業大學生的企事業單位，占當地社會保障與就業支出的5.2‰。