當前基層社會治理創新的起點與方向

●文/黃曉春

當前基層社會治理創新的起點與方向

●文/黃曉春

近年來，中國社會的階層分化態勢顯著，隨之引發了需求結構和利益結構的多元分化，這意味著基層治理體系將長期面對如何有效供給多層次公共產品和協調社會多元利益關系這兩個基本挑戰。

基層社會的治理創新已經成為國內不同城市探索新型社會治理模式的重心所在。從經驗上來看，不同地區在探索基層治理創新的路子時有許多迥然不同的做法和經驗，改革的切入點、重心也各有側重。但從總體來看，這些探索大多具有局部創新、碎片化實踐的特征，改革的實踐者和推動者大多都在“形勢所迫”和“問題倒逼”的情境中摸索經驗，缺乏一種系統改革思路的指引。這種現狀向研究者提出了嚴峻的挑戰，也催促改革者從深層次上審視當前基層治理創新的起點與方向。

歷史地看，國內主要城市的基層治理組織與制度架構都成型于上世紀90年代初中期。以上海、北京、沈陽、武漢等特大城市為源頭，國內形成了幾種具有鮮明特色的基層治理模式。這些治理模式在行政力量的配置方式、居民自治機制的探索方向等問題上雖然有一定的差異，但就本質而言，這些模式都有一些基本的核心特征：

一是以相對封閉條件下的居住人口管理與服務為重心。從這個角度來看，戶籍制度以及附著于戶籍制之上的公共物品配置方式是既有治理模式的核心內容。

二是強調自上而下的強有力行政執行力。借助“職能同構”的政府組織體系和“層層加碼”的自上而下的科層壓力體系，這套治理模式形成了很強的行政執行力以及相應的資源整合能力。但這種強大的行政執行力是以高昂的行政成本甚至社會成本為代價的，一旦資源緊縮，其可持續能力有限。

三是事權和自由裁量權在行政體系內大量自上而下放權。這種做法的原意是授權基層政府根據轄區內不同情況靈活治理，但卻間接導致了兩個嚴重后果：首先，人為割斷了屬地之間的橫向聯系，阻礙了資源的橫向流動和跨區域配置；其次，在技術上把各類公共產品切割為地方化的公共產品，阻礙了區域性公共產品的出現。

四是有限動員社會。主要表現為“社會協同”與“公眾參與”仍主要停留在城市管理的末梢（如居民區），行政管理部門往往習慣于從補充行政管理的角度來動員社會和組織公眾參與，而不是鼓勵具有主體性意識的社會主體發育。其后果是各類社會組織的數目越來越多，但社會自我協調的能力卻始終羸弱。

五是強調“技術治理”和單一目標的項目化運作。既有治理模式下，管理部門日趨注重在技術主義的層面解決各類社會治理難題，其后果是：很多項目僅僅在表層上解決了問題，但深層次問題卻一直缺乏整體性的應對思路。另一方面，由于每個項目只針對單一目標，因此整體性的公共管理目標往往被各種項目碎片化了，不同項目之間的協調也越來越困難。

既有治理模式的上述特點構成了人們理解當前基層治理創新起點的基本線索。客觀來看，這套治理模式在社會流動速度相對緩慢、需求結構相對簡單、利益分化不太顯著的時代背景下具有很強的適應性。借助這套治理模式，北京、上海、廣州等特大城市有效應對了上世紀90年代中后期以來十多年城市發展中遇到的各類社會治理問題。但近五年來，隨著中國經濟社會的快速發展，這套治理模式的不適應性日顯，尤其是在面對以下三個結構性問題時，顯得越發力不從心：

首先，在高度開放、流動的新型社會背景下，傳統基層治理網絡的“盲區”愈發顯著。現在，流動人口已經成為全國各大城市社會的主要構成部分之一，但這些城市以居、村委為依托的基層治理網絡卻無法有效覆蓋這部分人群，這一方面造成了流動人口各種需求難以得到有效滿足，另一方面也不利于城市社會秩序的長效維系。此外，近年來，在北京、上海、廣州等特大城市的中心城區和經濟高度發達區域，社區人口中居住人口的規模已被分布于各類商業場所中的職業人口快速趕超，但目前基層治理的管理與服務網絡幾乎都是針對前者而言的，基層政府在面對轄區內規模龐大的職業群體時既無授權也無相應的組織架構來提供管理與服務。由此提出了基層治理的組織網絡和制度重塑的深層挑戰。

其次，在社會需求結構和利益結構快速分化的背景下，傳統的以行政體系為主要依托的基層公共服務體系和社會矛盾化解體系已越來越難以應對。近年來，中國社會的階層分化態勢顯著，隨之引發了需求結構和利益結構的多元分化，這意味著基層治理體系將長期面對如何有效供給多層次公共產品和協調社會多元利益關系這兩個基本挑戰。這就勢必要更多地引入社會力量和市場力量，形成多層次的復合治理結構，這從深層次上對基層治理的體制架構改革、政社關系調整以及相應的公共政策創新都提出了很高的要求。

第三，在風險社會來臨的現代發展背景下，傳統基層治理體系松散整合的結構特征亟須得到系統提升。隨著中國經濟社會日益融入全球體系，城市尤其是特大城市已經和全球風險社會緊密聯結。各類傳統或非傳統社會風險累積、爆發的可能性日增，面對這種新情況，亟須形成以政府專業治理部門為主導、快速聯動的跨部門、跨界治理網絡，這在很大程度上對當前基層治理變革提出了新要求。

基于上述分析，我們可以對當前基層治理創新的歷史方向作出更為清晰的勾勒：一方面，當代中國基層社會的治理變革首先涉及到對社會發展新態勢的回應，由此需要在人口的精細化管理與服務、社會矛盾長效化解以及風險與公共安全體系建設方面形成針對性的治理模式，并探討不同治理模式共處的組織與制度安排。另一方面，每種治理模式的形成與發展都涉及到特定的國家、社會與市場多方合作治理結構，因此，改革的實踐者需要結合不同領域的治理目標，探索形成多種治理結構。換句話說，我們需要更為具體地探索“黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與，法治保障”的實現方式，而不能用“一刀切”的方式來總體性地討論國家與社會間的關系，比如：在人口的精細化管理與服務方面，政府負責主要體現為“把關人”和“托底者”的角色，政府通過公共政策安排鼓勵市場與社會力量在此領域發揮重要作用；但在風險治理領域，政府負責就表現為全權主導式的動員與資源整合。當一種更具包容力、容納多種治理結構的新型基層治理格局成型時，當代中國國家治理能力也將邁向新的臺階。

（作者單位：上海大學基層治理創新研究中心）