以民主創(chuàng)新完善基層治理體系

●文/湯晉蘇

以民主創(chuàng)新完善基層治理體系

●文/湯晉蘇

當前，我國農(nóng)村管理體制、經(jīng)濟利益和社會關系格局不斷調(diào)整并發(fā)生深刻變化。在新形勢下，如何推進基層治理現(xiàn)代化，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗，只能摸索前行。任何時候，中國都不能照搬西方的政治模式，必須把代表制民主、協(xié)商民主與基層直接民主相結合，走中國特色的民主政治發(fā)展道路。

基層民主創(chuàng)新保障群眾當家做主

中國農(nóng)村改革中的很多東西，最初都是基層創(chuàng)造出來的，被總結凝練提升為政策、法律，之后用來指導全國農(nóng)村改革。這體現(xiàn)了從群眾中來到群眾中去的根本方法，結合了個別指導與一般號召，是實事求是的科學方法。基層民主創(chuàng)新中的好經(jīng)驗好做法完善了基層治理的相關制度，同樣也證明了有了群眾自治、基層直接民主、群眾監(jiān)督，農(nóng)村公共事務和公益事業(yè)在村黨組織的領導下，由農(nóng)民群眾直接當家做主辦理，基層民主政治就有了堅實的群眾基礎。

要實現(xiàn)長治久安，就必須實行村民自治。使基層組織具有把社會矛盾化解在基層的能力，采取民主的方法以及群眾自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督的辦法，為各類矛盾的化解提供基本的手段、途徑及有效的制度，這樣基層才能實現(xiàn)真正的穩(wěn)定。

多年實踐證明，村民自治也能產(chǎn)生生產(chǎn)力。這是因為隨著農(nóng)民民主意識、法制意識的強化，農(nóng)民的民主協(xié)商議事等能力得到了鍛煉和提高。村民自治的推行和深化，在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難上的作用更加突出，給農(nóng)村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設以及黨的建設帶來了深刻的、實際的、深遠的影響，調(diào)動了農(nóng)民建設社會主義新農(nóng)村的積極性。把村民自治制度建設好了，就能促進黨和政府各項方針政策在廣大農(nóng)村地區(qū)貫徹落實，就能促進農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

實行村民自治，必須抓好村民參與。一是要依靠群眾作決策；二是要依靠群眾自覺實施。前者是“從群眾中來”，后者是“到群眾中去”。只要我們真正把人民群眾當作主人，勤于并善于做人民群眾的工作，堅定不移地貫徹黨的群眾路線，相信和依靠廣大人民群眾的實踐和創(chuàng)造，那么，我們不僅能夠堅持“從群眾中來”，制定出正確的決策方案，而且能夠順利地“到群眾中去”，把黨的路線、方針、政策變?yōu)閮|萬人民群眾的自覺行動。只要群眾當了家、做了主，就沒有克服不了的困難，就沒有辦不到的事情。

要抓好村民參與，還需建立村民自我約束制度及監(jiān)督制度。通過有效方式把群眾組織起來，讓基層群眾參與村務，選舉干部，監(jiān)督干部，同時要建立村民自我約束制度以及村民自治的組織和工作體系，實現(xiàn)監(jiān)督權在村務管理中的有效介入，確保監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

只要做好群眾工作，把群眾的積極性調(diào)動起來了，把廣大群眾發(fā)動和組織起來了，就會形成銅墻鐵壁，就會在與各種困難的斗爭中形成銳不可擋的力量。

群眾的主體地位不可動搖

基層民主政治建設，要把尊重人民群眾的主體地位作為根本出發(fā)點和重要的指導原則貫徹始終。在新的形勢下，我們必須時刻關注并準確把握廣大人民群眾對民主政治建設的訴求，努力使基層民主制度的改革創(chuàng)新充分反映民意，尤其要最大限度地拓展人民群眾民主參與的渠道，把越來越多的群眾組織吸引到民主政治建設的實踐中來。

有的地方搞“被創(chuàng)新”，即不是群眾自己主動創(chuàng)新，而是上面要求的。過度的“被創(chuàng)新”不好，要注重發(fā)動群眾，形成多元參與、共治共享的基層治理機制。在基層民主創(chuàng)新中做好制度設計，同時要更好地發(fā)揮群眾參與治理的主體性作用。這方面，各地已經(jīng)進行了不少有益探索。

一是圍繞村民自治所進行的民主創(chuàng)新。20多年前，在《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布之后，吉林梨樹縣率先實現(xiàn)了村委會選舉的“海選”模式，在很大程度上打破了村委會選舉中在候選人的產(chǎn)生和選舉形式等問題上長期存在的僵局。隨著“海選”逐漸成為全國村委會選舉的一種模式，針對選舉中出現(xiàn)的各種競爭策略以及賄選等現(xiàn)象，在很多地方又催生了對競爭規(guī)則的創(chuàng)新，以及罷免不勝任的村委會成員的實踐創(chuàng)新。在有關村“兩委”的關系方面也出現(xiàn)了進一步的創(chuàng)新舉措，如起源于山西河曲、湖北隨州的“兩票制”改革，即要求村黨支部書記在選舉之前先接受全體村民的信任投票。還有起源于廣東、山東、湖北的“一肩挑”改革，即要求村黨支部書記的候選人從競爭獲勝的村委會主任中產(chǎn)生，如果該主任并非中共黨員，則依照黨章盡快發(fā)展其入黨。此外，在河北還產(chǎn)生了以健全農(nóng)村基層民主制度為目標的武安市“一制三化”改革等等。

二是圍繞城市社區(qū)居民自治所進行的民主創(chuàng)新。城市社區(qū)居民自治的民主創(chuàng)新目前主要是建立完善以社區(qū)居委會為主體的居民自治制度，這是推進基層社區(qū)民主的主渠道。另一個是以住宅區(qū)業(yè)主委員會為載體的業(yè)主民主管理制度。以社區(qū)居委會為主體的居民自治，其有三種具體形式：第一，以“沈陽模式”為代表的社區(qū)群眾自治組織體制建設，它形成了居民自治制度的組織基礎；第二，以武漢的“江漢模式”為代表的社區(qū)居民自治機制與基層行政管理機制的聯(lián)動模式，它形成了民主自治與行政管理之間的相互強化機制；第三，南京、杭州、青島等地實行的社區(qū)多元組織和參與模式，它強化了社區(qū)中介組織在提供社區(qū)服務、組織居民開展群眾自治方面的作用。另外，由于近些年來新型住宅區(qū)的大量出現(xiàn)，以業(yè)主委員會建設為載體的業(yè)主民主管理實踐，也自發(fā)地由民間走上社區(qū)民主的前臺。

前述的這些探索表明，基層民主創(chuàng)新要通過不斷健全和完善發(fā)展基層民主的各項規(guī)章制度，把尊重和保障群眾主體地位作為重點。同時，要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，把實現(xiàn)黨的領導和保障群眾在基層民主政治建設中的主體地位真正融入到民主政治建設中。最后，要建立健全民主監(jiān)督機制。民主監(jiān)督是人民當家做主最有效、最廣泛的途徑。在基層民主政治建設中，要把群眾民主監(jiān)督機制真正落到實處。

保持基層民主創(chuàng)新成果的可持續(xù)性

民主是一個發(fā)展的過程，充滿著各種不確定性，成功的民主創(chuàng)新需要建立在對可實現(xiàn)的民主目標的深入理解之上。處于民主創(chuàng)新之中的社會所必須解決的一個問題是：新的民主機制如何同既有的國家制度、政治秩序建立起相容和互動的機制。因此，在基層民主創(chuàng)新中實現(xiàn)由管理到治理的轉(zhuǎn)變，也必須反映這一要求。

基層民主創(chuàng)新探索關鍵要看群眾滿不滿意，能不能可持續(xù)發(fā)展，有沒有持久的生命力。這樣才能既有效地推進民主創(chuàng)新，又保障民主創(chuàng)新成果的可持續(xù)性。在基層治理中引入民主和平等的理念，以改善治理狀況，保障公民的民主權利，須把握好以下幾個關鍵點：

一是要以基層黨和政府的民主創(chuàng)新為引領，提高群眾自主參與的能力。在已成功的民主創(chuàng)新的案例中，往往是基層黨和政府引領民主創(chuàng)新。它們通過精心組織和謀劃，把握民主的進程，建構民主的程序、規(guī)則和制度，常常能取得較好的效果。

二是民主創(chuàng)新應盡量在體制內(nèi)尋找空間，激活體制內(nèi)既有的民主程序和制度。要注意民主發(fā)展與現(xiàn)存體制之間的親和關系，激活那些體制內(nèi)早有規(guī)定或者雖有規(guī)定但還不規(guī)范的民主程序。如20多年前村委會選舉中“海選”的出現(xiàn)，就是對當時法規(guī)的有效激活。

三是保持舊體制與新機制之間的連續(xù)性，不盲目追求重大突破。事實上，基層民主創(chuàng)新也遵循著改革的一般規(guī)律：政治和經(jīng)濟體制的改革往往是在“外圍”先開掘出一條新的路子，逐步使“內(nèi)核”部分發(fā)生變革。由于在“外圍”已經(jīng)開掘出了新的發(fā)展軌道和制度環(huán)境，因此保證了“內(nèi)核”的變革不會引發(fā)政治和經(jīng)濟的過度震蕩，從而能保持政治、經(jīng)濟發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境。如果盲目追求重大突破，往往會因為各種阻力過大而難以取得實質(zhì)成果。

四是以技術性變革促進體制性變化。民主創(chuàng)新往往要打破既有的利益格局，從而會遭到舊格局中受益者的反對，而民主創(chuàng)新的潛在受益者又會因前景不明反應冷漠，從而使改革目標難以實現(xiàn)。從技術性變革入手的民主創(chuàng)新，能夠使各方面比較容易接受，從而為進一步的體制性變革打下基礎。例如，解決村民自治中“兩委”關系的“兩票制”，就是維持“兩委”關系穩(wěn)定的一種組織管理上的技術性舉措，但一經(jīng)發(fā)展，就產(chǎn)生了體制性的影響力。又如民政部印發(fā)的村委會選舉規(guī)程，以村委會組織法和有關政策規(guī)定為依據(jù)，系統(tǒng)總結了近年來各地村委會換屆選舉工作實踐的成功經(jīng)驗和有益做法，進一步明確和細化了村委會換屆選舉工作的各項程序和要求，有力地推動了村委會換屆選舉工作平穩(wěn)、有序和順利進行。

五是民主形式的選擇要注重實用，而且應多元推進。基層民主創(chuàng)新可以從古今中外的思想寶庫中攝取營養(yǎng)，在堅持社會主義核心價值觀和制度建構的基礎上，應采用多種民主實現(xiàn)形式。

一言以蔽之，對于中國而言，無論是在建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期，還是在全面深化改革、完善社會主義市場經(jīng)濟體制新時期，基層民主創(chuàng)新都要堅持改革，照顧現(xiàn)實，尊重實踐。從具體實踐路徑上來看，在管理體制、經(jīng)濟利益和社會關系發(fā)生深刻變化的現(xiàn)階段，我國基層民主創(chuàng)新的重點，是要促進基層政府職能加快轉(zhuǎn)變，全面完善村民自治機制，扎實推進基層民主協(xié)商制度，努力激發(fā)社區(qū)組織活力，建立健全社區(qū)服務機制，繼而構建起多元參與的基層共治機制。

(作者為全國村務公開協(xié)調(diào)小組辦公室副主任，民政部基層政權和社區(qū)建設司副司長）