以民主創(chuàng)新完善基層治理體系

●文/湯晉蘇

以民主創(chuàng)新完善基層治理體系

●文/湯晉蘇

當(dāng)前，我國農(nóng)村管理體制、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)關(guān)系格局不斷調(diào)整并發(fā)生深刻變化。在新形勢(shì)下，如何推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)，只能摸索前行。任何時(shí)候，中國都不能照搬西方的政治模式，必須把代表制民主、協(xié)商民主與基層直接民主相結(jié)合，走中國特色的民主政治發(fā)展道路。

基層民主創(chuàng)新保障群眾當(dāng)家做主

中國農(nóng)村改革中的很多東西，最初都是基層創(chuàng)造出來的，被總結(jié)凝練提升為政策、法律，之后用來指導(dǎo)全國農(nóng)村改革。這體現(xiàn)了從群眾中來到群眾中去的根本方法，結(jié)合了個(gè)別指導(dǎo)與一般號(hào)召，是實(shí)事求是的科學(xué)方法。基層民主創(chuàng)新中的好經(jīng)驗(yàn)好做法完善了基層治理的相關(guān)制度，同樣也證明了有了群眾自治、基層直接民主、群眾監(jiān)督，農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，由農(nóng)民群眾直接當(dāng)家做主辦理，基層民主政治就有了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

要實(shí)現(xiàn)長治久安，就必須實(shí)行村民自治。使基層組織具有把社會(huì)矛盾化解在基層的能力，采取民主的方法以及群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的辦法，為各類矛盾的化解提供基本的手段、途徑及有效的制度，這樣基層才能實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定。

多年實(shí)踐證明，村民自治也能產(chǎn)生生產(chǎn)力。這是因?yàn)殡S著農(nóng)民民主意識(shí)、法制意識(shí)的強(qiáng)化，農(nóng)民的民主協(xié)商議事等能力得到了鍛煉和提高。村民自治的推行和深化，在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難上的作用更加突出，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)以及黨的建設(shè)帶來了深刻的、實(shí)際的、深遠(yuǎn)的影響，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性。把村民自治制度建設(shè)好了，就能促進(jìn)黨和政府各項(xiàng)方針政策在廣大農(nóng)村地區(qū)貫徹落實(shí)，就能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

實(shí)行村民自治，必須抓好村民參與。一是要依靠群眾作決策；二是要依靠群眾自覺實(shí)施。前者是“從群眾中來”，后者是“到群眾中去”。只要我們真正把人民群眾當(dāng)作主人，勤于并善于做人民群眾的工作，堅(jiān)定不移地貫徹黨的群眾路線，相信和依靠廣大人民群眾的實(shí)踐和創(chuàng)造，那么，我們不僅能夠堅(jiān)持“從群眾中來”，制定出正確的決策方案，而且能夠順利地“到群眾中去”，把黨的路線、方針、政策變?yōu)閮|萬人民群眾的自覺行動(dòng)。只要群眾當(dāng)了家、做了主，就沒有克服不了的困難，就沒有辦不到的事情。

要抓好村民參與，還需建立村民自我約束制度及監(jiān)督制度。通過有效方式把群眾組織起來，讓基層群眾參與村務(wù)，選舉干部，監(jiān)督干部，同時(shí)要建立村民自我約束制度以及村民自治的組織和工作體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)在村務(wù)管理中的有效介入，確保監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。

只要做好群眾工作，把群眾的積極性調(diào)動(dòng)起來了，把廣大群眾發(fā)動(dòng)和組織起來了，就會(huì)形成銅墻鐵壁，就會(huì)在與各種困難的斗爭中形成銳不可擋的力量。

群眾的主體地位不可動(dòng)搖

基層民主政治建設(shè)，要把尊重人民群眾的主體地位作為根本出發(fā)點(diǎn)和重要的指導(dǎo)原則貫徹始終。在新的形勢(shì)下，我們必須時(shí)刻關(guān)注并準(zhǔn)確把握廣大人民群眾對(duì)民主政治建設(shè)的訴求，努力使基層民主制度的改革創(chuàng)新充分反映民意，尤其要最大限度地拓展人民群眾民主參與的渠道，把越來越多的群眾組織吸引到民主政治建設(shè)的實(shí)踐中來。

有的地方搞“被創(chuàng)新”，即不是群眾自己主動(dòng)創(chuàng)新，而是上面要求的。過度的“被創(chuàng)新”不好，要注重發(fā)動(dòng)群眾，形成多元參與、共治共享的基層治理機(jī)制。在基層民主創(chuàng)新中做好制度設(shè)計(jì)，同時(shí)要更好地發(fā)揮群眾參與治理的主體性作用。這方面，各地已經(jīng)進(jìn)行了不少有益探索。

一是圍繞村民自治所進(jìn)行的民主創(chuàng)新。20多年前，在《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》正式頒布之后，吉林梨樹縣率先實(shí)現(xiàn)了村委會(huì)選舉的“海選”模式，在很大程度上打破了村委會(huì)選舉中在候選人的產(chǎn)生和選舉形式等問題上長期存在的僵局。隨著“海選”逐漸成為全國村委會(huì)選舉的一種模式，針對(duì)選舉中出現(xiàn)的各種競(jìng)爭策略以及賄選等現(xiàn)象，在很多地方又催生了對(duì)競(jìng)爭規(guī)則的創(chuàng)新，以及罷免不勝任的村委會(huì)成員的實(shí)踐創(chuàng)新。在有關(guān)村“兩委”的關(guān)系方面也出現(xiàn)了進(jìn)一步的創(chuàng)新舉措，如起源于山西河曲、湖北隨州的“兩票制”改革，即要求村黨支部書記在選舉之前先接受全體村民的信任投票。還有起源于廣東、山東、湖北的“一肩挑”改革，即要求村黨支部書記的候選人從競(jìng)爭獲勝的村委會(huì)主任中產(chǎn)生，如果該主任并非中共黨員，則依照黨章盡快發(fā)展其入黨。此外，在河北還產(chǎn)生了以健全農(nóng)村基層民主制度為目標(biāo)的武安市“一制三化”改革等等。

二是圍繞城市社區(qū)居民自治所進(jìn)行的民主創(chuàng)新。城市社區(qū)居民自治的民主創(chuàng)新目前主要是建立完善以社區(qū)居委會(huì)為主體的居民自治制度，這是推進(jìn)基層社區(qū)民主的主渠道。另一個(gè)是以住宅區(qū)業(yè)主委員會(huì)為載體的業(yè)主民主管理制度。以社區(qū)居委會(huì)為主體的居民自治，其有三種具體形式：第一，以“沈陽模式”為代表的社區(qū)群眾自治組織體制建設(shè)，它形成了居民自治制度的組織基礎(chǔ)；第二，以武漢的“江漢模式”為代表的社區(qū)居民自治機(jī)制與基層行政管理機(jī)制的聯(lián)動(dòng)模式，它形成了民主自治與行政管理之間的相互強(qiáng)化機(jī)制；第三，南京、杭州、青島等地實(shí)行的社區(qū)多元組織和參與模式，它強(qiáng)化了社區(qū)中介組織在提供社區(qū)服務(wù)、組織居民開展群眾自治方面的作用。另外，由于近些年來新型住宅區(qū)的大量出現(xiàn)，以業(yè)主委員會(huì)建設(shè)為載體的業(yè)主民主管理實(shí)踐，也自發(fā)地由民間走上社區(qū)民主的前臺(tái)。

前述的這些探索表明，基層民主創(chuàng)新要通過不斷健全和完善發(fā)展基層民主的各項(xiàng)規(guī)章制度，把尊重和保障群眾主體地位作為重點(diǎn)。同時(shí)，要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，把實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障群眾在基層民主政治建設(shè)中的主體地位真正融入到民主政治建設(shè)中。最后，要建立健全民主監(jiān)督機(jī)制。民主監(jiān)督是人民當(dāng)家做主最有效、最廣泛的途徑。在基層民主政治建設(shè)中，要把群眾民主監(jiān)督機(jī)制真正落到實(shí)處。

保持基層民主創(chuàng)新成果的可持續(xù)性

民主是一個(gè)發(fā)展的過程，充滿著各種不確定性，成功的民主創(chuàng)新需要建立在對(duì)可實(shí)現(xiàn)的民主目標(biāo)的深入理解之上。處于民主創(chuàng)新之中的社會(huì)所必須解決的一個(gè)問題是：新的民主機(jī)制如何同既有的國家制度、政治秩序建立起相容和互動(dòng)的機(jī)制。因此，在基層民主創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)由管理到治理的轉(zhuǎn)變，也必須反映這一要求。

基層民主創(chuàng)新探索關(guān)鍵要看群眾滿不滿意，能不能可持續(xù)發(fā)展，有沒有持久的生命力。這樣才能既有效地推進(jìn)民主創(chuàng)新，又保障民主創(chuàng)新成果的可持續(xù)性。在基層治理中引入民主和平等的理念，以改善治理狀況，保障公民的民主權(quán)利，須把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

一是要以基層黨和政府的民主創(chuàng)新為引領(lǐng)，提高群眾自主參與的能力。在已成功的民主創(chuàng)新的案例中，往往是基層黨和政府引領(lǐng)民主創(chuàng)新。它們通過精心組織和謀劃，把握民主的進(jìn)程，建構(gòu)民主的程序、規(guī)則和制度，常常能取得較好的效果。

二是民主創(chuàng)新應(yīng)盡量在體制內(nèi)尋找空間，激活體制內(nèi)既有的民主程序和制度。要注意民主發(fā)展與現(xiàn)存體制之間的親和關(guān)系，激活那些體制內(nèi)早有規(guī)定或者雖有規(guī)定但還不規(guī)范的民主程序。如20多年前村委會(huì)選舉中“海選”的出現(xiàn)，就是對(duì)當(dāng)時(shí)法規(guī)的有效激活。

三是保持舊體制與新機(jī)制之間的連續(xù)性，不盲目追求重大突破。事實(shí)上，基層民主創(chuàng)新也遵循著改革的一般規(guī)律：政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革往往是在“外圍”先開掘出一條新的路子，逐步使“內(nèi)核”部分發(fā)生變革。由于在“外圍”已經(jīng)開掘出了新的發(fā)展軌道和制度環(huán)境，因此保證了“內(nèi)核”的變革不會(huì)引發(fā)政治和經(jīng)濟(jì)的過度震蕩，從而能保持政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定環(huán)境。如果盲目追求重大突破，往往會(huì)因?yàn)楦鞣N阻力過大而難以取得實(shí)質(zhì)成果。

四是以技術(shù)性變革促進(jìn)體制性變化。民主創(chuàng)新往往要打破既有的利益格局，從而會(huì)遭到舊格局中受益者的反對(duì)，而民主創(chuàng)新的潛在受益者又會(huì)因前景不明反應(yīng)冷漠，從而使改革目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。從技術(shù)性變革入手的民主創(chuàng)新，能夠使各方面比較容易接受，從而為進(jìn)一步的體制性變革打下基礎(chǔ)。例如，解決村民自治中“兩委”關(guān)系的“兩票制”，就是維持“兩委”關(guān)系穩(wěn)定的一種組織管理上的技術(shù)性舉措，但一經(jīng)發(fā)展，就產(chǎn)生了體制性的影響力。又如民政部印發(fā)的村委會(huì)選舉規(guī)程，以村委會(huì)組織法和有關(guān)政策規(guī)定為依據(jù)，系統(tǒng)總結(jié)了近年來各地村委會(huì)換屆選舉工作實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)和有益做法，進(jìn)一步明確和細(xì)化了村委會(huì)換屆選舉工作的各項(xiàng)程序和要求，有力地推動(dòng)了村委會(huì)換屆選舉工作平穩(wěn)、有序和順利進(jìn)行。

五是民主形式的選擇要注重實(shí)用，而且應(yīng)多元推進(jìn)。基層民主創(chuàng)新可以從古今中外的思想寶庫中攝取營養(yǎng)，在堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀和制度建構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)采用多種民主實(shí)現(xiàn)形式。

一言以蔽之，對(duì)于中國而言，無論是在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，還是在全面深化改革、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新時(shí)期，基層民主創(chuàng)新都要堅(jiān)持改革，照顧現(xiàn)實(shí)，尊重實(shí)踐。從具體實(shí)踐路徑上來看，在管理體制、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)關(guān)系發(fā)生深刻變化的現(xiàn)階段，我國基層民主創(chuàng)新的重點(diǎn)，是要促進(jìn)基層政府職能加快轉(zhuǎn)變，全面完善村民自治機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)基層民主協(xié)商制度，努力激發(fā)社區(qū)組織活力，建立健全社區(qū)服務(wù)機(jī)制，繼而構(gòu)建起多元參與的基層共治機(jī)制。

(作者為全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組辦公室副主任，民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司副司長）