以民主創新完善基層治理體系

●文/湯晉蘇

以民主創新完善基層治理體系

●文/湯晉蘇

當前，我國農村管理體制、經濟利益和社會關系格局不斷調整并發生深刻變化。在新形勢下，如何推進基層治理現代化，沒有現成的經驗，只能摸索前行。任何時候，中國都不能照搬西方的政治模式，必須把代表制民主、協商民主與基層直接民主相結合，走中國特色的民主政治發展道路。

基層民主創新保障群眾當家做主

中國農村改革中的很多東西，最初都是基層創造出來的，被總結凝練提升為政策、法律，之后用來指導全國農村改革。這體現了從群眾中來到群眾中去的根本方法，結合了個別指導與一般號召，是實事求是的科學方法。基層民主創新中的好經驗好做法完善了基層治理的相關制度，同樣也證明了有了群眾自治、基層直接民主、群眾監督，農村公共事務和公益事業在村黨組織的領導下，由農民群眾直接當家做主辦理，基層民主政治就有了堅實的群眾基礎。

要實現長治久安，就必須實行村民自治。使基層組織具有把社會矛盾化解在基層的能力，采取民主的方法以及群眾自我管理、自我教育、自我服務和自我監督的辦法，為各類矛盾的化解提供基本的手段、途徑及有效的制度，這樣基層才能實現真正的穩定。

多年實踐證明，村民自治也能產生生產力。這是因為隨著農民民主意識、法制意識的強化，農民的民主協商議事等能力得到了鍛煉和提高。村民自治的推行和深化，在協調利益、化解矛盾、排憂解難上的作用更加突出，給農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設以及黨的建設帶來了深刻的、實際的、深遠的影響，調動了農民建設社會主義新農村的積極性。把村民自治制度建設好了，就能促進黨和政府各項方針政策在廣大農村地區貫徹落實，就能促進農村經濟社會又好又快發展。

實行村民自治，必須抓好村民參與。一是要依靠群眾作決策；二是要依靠群眾自覺實施。前者是“從群眾中來”，后者是“到群眾中去”。只要我們真正把人民群眾當作主人，勤于并善于做人民群眾的工作，堅定不移地貫徹黨的群眾路線，相信和依靠廣大人民群眾的實踐和創造，那么，我們不僅能夠堅持“從群眾中來”，制定出正確的決策方案，而且能夠順利地“到群眾中去”，把黨的路線、方針、政策變為億萬人民群眾的自覺行動。只要群眾當了家、做了主，就沒有克服不了的困難，就沒有辦不到的事情。

要抓好村民參與，還需建立村民自我約束制度及監督制度。通過有效方式把群眾組織起來，讓基層群眾參與村務，選舉干部，監督干部，同時要建立村民自我約束制度以及村民自治的組織和工作體系，實現監督權在村務管理中的有效介入，確保監督作用的有效發揮。

只要做好群眾工作，把群眾的積極性調動起來了，把廣大群眾發動和組織起來了，就會形成銅墻鐵壁，就會在與各種困難的斗爭中形成銳不可擋的力量。

群眾的主體地位不可動搖

基層民主政治建設，要把尊重人民群眾的主體地位作為根本出發點和重要的指導原則貫徹始終。在新的形勢下，我們必須時刻關注并準確把握廣大人民群眾對民主政治建設的訴求，努力使基層民主制度的改革創新充分反映民意，尤其要最大限度地拓展人民群眾民主參與的渠道，把越來越多的群眾組織吸引到民主政治建設的實踐中來。

有的地方搞“被創新”，即不是群眾自己主動創新，而是上面要求的。過度的“被創新”不好，要注重發動群眾，形成多元參與、共治共享的基層治理機制。在基層民主創新中做好制度設計，同時要更好地發揮群眾參與治理的主體性作用。這方面，各地已經進行了不少有益探索。

一是圍繞村民自治所進行的民主創新。20多年前，在《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布之后，吉林梨樹縣率先實現了村委會選舉的“海選”模式，在很大程度上打破了村委會選舉中在候選人的產生和選舉形式等問題上長期存在的僵局。隨著“海選”逐漸成為全國村委會選舉的一種模式，針對選舉中出現的各種競爭策略以及賄選等現象，在很多地方又催生了對競爭規則的創新，以及罷免不勝任的村委會成員的實踐創新。在有關村“兩委”的關系方面也出現了進一步的創新舉措，如起源于山西河曲、湖北隨州的“兩票制”改革，即要求村黨支部書記在選舉之前先接受全體村民的信任投票。還有起源于廣東、山東、湖北的“一肩挑”改革，即要求村黨支部書記的候選人從競爭獲勝的村委會主任中產生，如果該主任并非中共黨員，則依照黨章盡快發展其入黨。此外，在河北還產生了以健全農村基層民主制度為目標的武安市“一制三化”改革等等。

二是圍繞城市社區居民自治所進行的民主創新。城市社區居民自治的民主創新目前主要是建立完善以社區居委會為主體的居民自治制度，這是推進基層社區民主的主渠道。另一個是以住宅區業主委員會為載體的業主民主管理制度。以社區居委會為主體的居民自治，其有三種具體形式：第一，以“沈陽模式”為代表的社區群眾自治組織體制建設，它形成了居民自治制度的組織基礎；第二，以武漢的“江漢模式”為代表的社區居民自治機制與基層行政管理機制的聯動模式，它形成了民主自治與行政管理之間的相互強化機制；第三，南京、杭州、青島等地實行的社區多元組織和參與模式，它強化了社區中介組織在提供社區服務、組織居民開展群眾自治方面的作用。另外，由于近些年來新型住宅區的大量出現，以業主委員會建設為載體的業主民主管理實踐，也自發地由民間走上社區民主的前臺。

前述的這些探索表明，基層民主創新要通過不斷健全和完善發展基層民主的各項規章制度，把尊重和保障群眾主體地位作為重點。同時，要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，把實現黨的領導和保障群眾在基層民主政治建設中的主體地位真正融入到民主政治建設中。最后，要建立健全民主監督機制。民主監督是人民當家做主最有效、最廣泛的途徑。在基層民主政治建設中，要把群眾民主監督機制真正落到實處。

保持基層民主創新成果的可持續性

民主是一個發展的過程，充滿著各種不確定性，成功的民主創新需要建立在對可實現的民主目標的深入理解之上。處于民主創新之中的社會所必須解決的一個問題是：新的民主機制如何同既有的國家制度、政治秩序建立起相容和互動的機制。因此，在基層民主創新中實現由管理到治理的轉變，也必須反映這一要求。

基層民主創新探索關鍵要看群眾滿不滿意，能不能可持續發展，有沒有持久的生命力。這樣才能既有效地推進民主創新，又保障民主創新成果的可持續性。在基層治理中引入民主和平等的理念，以改善治理狀況，保障公民的民主權利，須把握好以下幾個關鍵點：

一是要以基層黨和政府的民主創新為引領，提高群眾自主參與的能力。在已成功的民主創新的案例中，往往是基層黨和政府引領民主創新。它們通過精心組織和謀劃，把握民主的進程，建構民主的程序、規則和制度，常常能取得較好的效果。

二是民主創新應盡量在體制內尋找空間，激活體制內既有的民主程序和制度。要注意民主發展與現存體制之間的親和關系，激活那些體制內早有規定或者雖有規定但還不規范的民主程序。如20多年前村委會選舉中“海選”的出現，就是對當時法規的有效激活。

三是保持舊體制與新機制之間的連續性，不盲目追求重大突破。事實上，基層民主創新也遵循著改革的一般規律：政治和經濟體制的改革往往是在“外圍”先開掘出一條新的路子，逐步使“內核”部分發生變革。由于在“外圍”已經開掘出了新的發展軌道和制度環境，因此保證了“內核”的變革不會引發政治和經濟的過度震蕩，從而能保持政治、經濟發展的穩定環境。如果盲目追求重大突破，往往會因為各種阻力過大而難以取得實質成果。

四是以技術性變革促進體制性變化。民主創新往往要打破既有的利益格局，從而會遭到舊格局中受益者的反對，而民主創新的潛在受益者又會因前景不明反應冷漠，從而使改革目標難以實現。從技術性變革入手的民主創新，能夠使各方面比較容易接受，從而為進一步的體制性變革打下基礎。例如，解決村民自治中“兩委”關系的“兩票制”，就是維持“兩委”關系穩定的一種組織管理上的技術性舉措，但一經發展，就產生了體制性的影響力。又如民政部印發的村委會選舉規程，以村委會組織法和有關政策規定為依據，系統總結了近年來各地村委會換屆選舉工作實踐的成功經驗和有益做法，進一步明確和細化了村委會換屆選舉工作的各項程序和要求，有力地推動了村委會換屆選舉工作平穩、有序和順利進行。

五是民主形式的選擇要注重實用，而且應多元推進。基層民主創新可以從古今中外的思想寶庫中攝取營養，在堅持社會主義核心價值觀和制度建構的基礎上，應采用多種民主實現形式。

一言以蔽之，對于中國而言，無論是在建立社會主義市場經濟體制時期，還是在全面深化改革、完善社會主義市場經濟體制新時期，基層民主創新都要堅持改革，照顧現實，尊重實踐。從具體實踐路徑上來看，在管理體制、經濟利益和社會關系發生深刻變化的現階段，我國基層民主創新的重點，是要促進基層政府職能加快轉變，全面完善村民自治機制，扎實推進基層民主協商制度，努力激發社區組織活力，建立健全社區服務機制，繼而構建起多元參與的基層共治機制。

(作者為全國村務公開協調小組辦公室副主任，民政部基層政權和社區建設司副司長）